耕地保護(hù)制度與政策的演進(jìn)及其邏輯

    耕地是一種珍貴的自然資源，關(guān)乎人的生存和發(fā)展，是國家糧食安全的根本保證、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵要素。同時，耕地也是一種獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，是生態(tài)建設(shè)的空間要素之一。改革開放以來，我國建立了以耕地保護(hù)為核心的土地管理制度，并契合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，針對耕地保護(hù)、利用、管理存在的問題，不斷調(diào)整完善具體政策措施，取得了顯著成效。正是耕地保護(hù)，讓我們兜住了吃飯的底線，保障了農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品的供應(yīng)，促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興和工業(yè)化城鎮(zhèn)化的發(fā)展。而這一切又得益于我國堅定地把制度自信和改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來，把目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向結(jié)合起來，把耕地保護(hù)“情與勢”的變與耕地保護(hù)作為“重中之重”的不變統(tǒng)一起來，持續(xù)保持了制度的活力。

我國耕地保護(hù)制度與政策的演進(jìn)

  黨中央歷來高度重視耕地保護(hù)問題。從新中國成立至20世紀(jì)60年代，政府在頒布的相關(guān)法規(guī)政策或報告中就多次強(qiáng)調(diào)，非農(nóng)建設(shè)盡量不要占用耕地。改革開放以來，為協(xié)調(diào)好保吃飯、保發(fā)展和保生態(tài)的關(guān)系，黨中央就加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)下發(fā)了三個具有里程碑意義的文件，同時與之緊密對應(yīng)的是1986年《土地管理法》的出臺及其1998年的修訂和2019年的修正，以及三次機(jī)構(gòu)改革和國家土地督察制度的建立，推進(jìn)了我國土地管理制度體系的建立與完善。

      中發(fā)7號文：耕地保護(hù)成為基本國策。1978年，我國進(jìn)入改革開放和城市化建設(shè)的起步期，我國經(jīng)濟(jì)增長駛?cè)肓丝燔嚨溃慌笾行凸こ添?xiàng)目陸續(xù)開工。這期間，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)了大量廠房，農(nóng)民為改善居住條件也開始建造房屋，建設(shè)占用耕地大量增加，耕地面積呈急劇下降。1981—1985年的“六五”期間，平均每年凈減少耕地737萬畝。

      為了緩解耕地數(shù)量過快減少趨勢，1986年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》（中發(fā)〔1986〕7號，簡稱中發(fā)7號文），明確要求各級黨委和政府必須高度重視，采取有力措施，加強(qiáng)土地管理，迅速制止亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象；第一次正式提出“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國必須長期堅持的一項(xiàng)基本國策”；明確“建立和完善土地管理法規(guī)，抓緊制訂《中華人民共和國土地法》”；明確要建立健全土地管理機(jī)構(gòu)，決定成立國家土地管理局，作為國務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國土地、城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作。

      根據(jù)中發(fā)7號文的要求，同年6月25日，第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過了《中華人民共和國土地管理法》，標(biāo)志著我國土地管理和耕地保護(hù)進(jìn)入法治化階段；同年8月，國家土地管理局正式掛牌辦公?？梢哉f，中發(fā)7號文是我國土地管理史上第一個里程碑式的文件，奠定了我國土地管理的基石。中發(fā)7號文下發(fā)后，一系列有關(guān)嚴(yán)格耕地保護(hù)的政策和措施相繼出臺，對于嚴(yán)控占用耕地起到了較好的作用。

      中發(fā)11號文：實(shí)行耕地總量動態(tài)平衡和占補(bǔ)平衡等。隨著改革開放深入推進(jìn)，1986—1997年，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)全面鋪開，特別是1991年以后，全國上下形成“開發(fā)區(qū)熱”“房地產(chǎn)熱”“上項(xiàng)目熱”，加上農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和其他非農(nóng)建設(shè)占用，耕地流失速度仍然較快。1994年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家萊斯特·布朗在美國《世界觀察》刊載《誰來養(yǎng)活中國》的文章，推斷到2030年中國將成為一個每年必須進(jìn)口糧食2.16億~3.78億噸的“糧食進(jìn)口大國”，中國的糧食進(jìn)口將威脅到欠發(fā)達(dá)國家的生存。這一著作在國內(nèi)外引起軒然大波，成為錯誤宣揚(yáng)“中國威脅論”的另一種形式。1996年11月，我國在世界糧食首腦大會上作出莊嚴(yán)承諾：“中國能夠立足本國做到糧食安全，糧食自給率不低于95％，凈進(jìn)口量不超過國內(nèi)消費(fèi)量的5%?！?/p>

     為了遏制亂占濫用耕地的勢頭，1997年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理  切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號，簡稱中發(fā)11號文），明確“保護(hù)耕地就是保護(hù)我們的生命線”，“必須采取治本之策，扭轉(zhuǎn)在人口繼續(xù)增加情況下耕地大量減少的失衡趨勢”；第一次提出要實(shí)行耕地總量動態(tài)平衡和耕地占補(bǔ)平衡；確立了土地用途管制制度的基礎(chǔ)性地位，強(qiáng)化對建設(shè)占用耕地的控制，同時凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地審批，直至《土地管理法》修訂出臺；明確嚴(yán)格控制征用耕地出讓土地使用權(quán)，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的土地收益全部上繳中央；明確強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)督，提出要將加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地等情況，作為考核地方各級黨委和人民政府的重要內(nèi)容。

      1998年，原副部級的國家土地管理局調(diào)整為正部級的國土資源部；同年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議修訂《土地管理法》，專設(shè)“耕地保護(hù)”一章共12條。至此，耕地保護(hù)的力度進(jìn)一步加大，土地管理體制進(jìn)一步變革，以耕地總量動態(tài)平衡和土地用途管制制度為核心的現(xiàn)行土地管理制度體系基本形成。

      中發(fā)4號文：數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)新格局。黨的十八大以后，中央提出統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。這一時期耕地減少速度有所減緩，全國年均建設(shè)占用耕地的規(guī)模從1985—1996年的750萬畝左右下降到1999—2015年間的350萬畝左右，但耕地保護(hù)仍面臨一些新情況、新問題。如：隨著新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，不可避免還要占用一定數(shù)量耕地；為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、退耕還林還草還濕、污染耕地治理等，還要調(diào)減一部分不穩(wěn)定耕地；耕地后備資源減少，耕地保護(hù)激勵機(jī)制尚不健全，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”的難度日趨加大。

      為此，2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4號，簡稱中發(fā)4號文），提出了“耕地是我國最為寶貴的資源”、“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”等重要戰(zhàn)略論斷，再次明確了耕地保護(hù)工作的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和極端重要性，在這個問題上絕不能犯顛覆性錯誤；確立了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)新格局，構(gòu)建了管控、建設(shè)、激勵多措并舉的耕地保護(hù)新機(jī)制，形成了明責(zé)任、算大賬、差別化的耕地占補(bǔ)平衡新方式；系統(tǒng)構(gòu)建了新時期耕地保護(hù)制度框架體系，為做好當(dāng)前和今后一個時期的自然資源管理工作提供了行動綱領(lǐng)。

      2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，組建了自然資源部，對自然資源開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，為耕地資源“三位一體”保護(hù)奠定了體制保障。2019年，新修正的《土地管理法》頒布，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的重心從數(shù)量平衡到數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”并重的轉(zhuǎn)變，并將“基本農(nóng)田”上升為“永久基本農(nóng)田”。2021年，新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化完善了《土地管理法》關(guān)于耕地保護(hù)的新要求，嚴(yán)格貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院近年來關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)、改進(jìn)占補(bǔ)平衡、制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等決策部署，為確保國家糧食安全打下堅實(shí)的制度基礎(chǔ)。

耕地保護(hù)制度與政策持續(xù)完善的邏輯

我國始終堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅守耕地紅線，但具體政策措施又及時根據(jù)耕地保護(hù)出現(xiàn)的新形勢、新任務(wù)、新問題不斷調(diào)整完善，以更貼近人民需求、更符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律、更契合不同時期黨和國家的價值目標(biāo)。其基本的邏輯是依據(jù)國際形勢、國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性需要與突出矛盾、耕地資源的緊缺程度、耕地利用的結(jié)構(gòu)性問題、耕地保護(hù)體制機(jī)制改革等，以耕地“保什么、誰來保、怎么保”等為核心問題，修正耕地保護(hù)的目標(biāo)、內(nèi)涵，推動政策措施調(diào)整，待時機(jī)成熟時再進(jìn)行制度改革完善。

      堅持以人民為中心，堅守耕地紅線、實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度始終不變。耕地保護(hù)的初心就是保飯碗，耕地保護(hù)的第一目標(biāo)就是糧食安全。因此，耕地數(shù)量保護(hù)，堅守18億畝耕地紅線，是耕地保護(hù)制度的核心和底線。堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)，始終未變；堅持永久基本農(nóng)田保護(hù)制度、嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地、嚴(yán)格實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡制度、嚴(yán)格落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任等始終未變。

      在此過程中，變的是耕地保護(hù)的落腳點(diǎn)不斷精準(zhǔn)，從原先的“重數(shù)量、輕質(zhì)量”到“數(shù)量、質(zhì)量并重”再到“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體”，體現(xiàn)了對耕地保護(hù)認(rèn)識的逐步深化；變的是耕地保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)不斷延展，從最初單純的“守好紅線”到逐步增加“補(bǔ)好紅線”“建好紅線”“用好紅線”，體現(xiàn)了耕地保護(hù)從單向管控到多點(diǎn)發(fā)力；變的是耕地保護(hù)的手段不斷完善，從單純的行政手段到行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、工程手段并舉，再到大量運(yùn)用技術(shù)手段，體現(xiàn)了耕地保護(hù)不斷走向綜合化、精細(xì)化。

     此外，基本農(nóng)田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、可調(diào)整耕地、不穩(wěn)定耕地、永久基本農(nóng)田、可長期穩(wěn)定利用耕地等，都是這個進(jìn)程中關(guān)于耕地保護(hù)的內(nèi)涵創(chuàng)新。耕地占補(bǔ)平衡、基本農(nóng)田調(diào)整補(bǔ)劃、耕地易地“占補(bǔ)平衡”、耕地總量動態(tài)平衡、耕地“進(jìn)出平衡”等，也是這個進(jìn)程中關(guān)于耕地管控的制度創(chuàng)新。

      堅持服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局，不斷優(yōu)化耕地保護(hù)政策措施。2008年，全球金融危機(jī)爆發(fā)，許多企業(yè)倒閉，大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村成為農(nóng)民生活的緩沖區(qū)、避風(fēng)港，凸顯了耕地保護(hù)作為社會穩(wěn)定壓艙石、穩(wěn)壓器的重要地位。2009年，為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院應(yīng)對金融危機(jī)的決策部署，國土資源部圍繞擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展大局，主動參與宏觀調(diào)控，開展“保增長保紅線行動”（又稱“雙保行動”）。

      這一時期，耕地保護(hù)的目標(biāo)，不僅是糧食安全，還要保證經(jīng)濟(jì)安全和社會安全。為此，國土資源部出臺了一系列政策措施，如：支持“擴(kuò)內(nèi)需、保增長”，允許部分項(xiàng)目耕地占補(bǔ)平衡“邊補(bǔ)邊占”，鼓勵各地探索耕地占補(bǔ)平衡市場化，緩解部分地區(qū)補(bǔ)充耕地壓力；為緩解建設(shè)項(xiàng)目用地過程中的規(guī)劃調(diào)整難、報批難，提高審批效率，允許在新一輪規(guī)劃修編中多劃一部分基本農(nóng)田，用于規(guī)劃期內(nèi)不易確定具體范圍的建設(shè)項(xiàng)目占用等；為服務(wù)人民日益增長的物質(zhì)文化需求，滿足人民食物結(jié)構(gòu)的變化和對食物品質(zhì)的要求，扶持規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖、設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展，并適時調(diào)整設(shè)施農(nóng)用地政策等。這些政策措施的出臺，在嚴(yán)格耕地保護(hù)原則的同時，也體現(xiàn)了耕地保護(hù)的靈活性。

      生態(tài)文明新時代，耕地保護(hù)的目標(biāo)和政策內(nèi)涵更加豐富。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速進(jìn)程中，建設(shè)項(xiàng)目、環(huán)境綠化、糧食生產(chǎn)之間的“爭地矛盾”日益突出。要改善人居環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，還需要進(jìn)一步關(guān)注和發(fā)揮耕地的生態(tài)價值，充分發(fā)揮耕地的生態(tài)服務(wù)功能、綠色空間功能、文化景觀功能、消化人畜排泄物保護(hù)水環(huán)境的功能等。而加大生態(tài)文明建設(shè)力度，退耕還林還草還濕，污染耕地治理等，還要調(diào)減一部分不穩(wěn)定耕地。同時，也要避免個別地方在易地補(bǔ)充耕地過程中缺乏統(tǒng)籌與監(jiān)管，在利益驅(qū)動下扭曲補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易，引發(fā)不當(dāng)圍墾、開荒，影響生態(tài)環(huán)境等現(xiàn)象。

       這一時期，耕地保護(hù)的目標(biāo)，不僅是保糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會安全，還增加了生態(tài)安全的目標(biāo)。耕地保護(hù)的政策措施強(qiáng)調(diào)在做好數(shù)量管控的同時，加強(qiáng)耕地質(zhì)量管理和生態(tài)管護(hù)，堅持經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。為此，中發(fā)4號文提出在大城市周邊劃定永久基本農(nóng)田，進(jìn)一步發(fā)揮耕地的優(yōu)化景觀、保護(hù)自然生態(tài)、傳承文化、優(yōu)化空間布局等功能；提出科學(xué)有序開發(fā)利用耕地后備資源，盡量將后備資源留待后人開發(fā)；加強(qiáng)耕地生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，明確禁止開墾的區(qū)域和地類，禁止違規(guī)毀林開墾耕地；提出減肥減藥、高效種植，為高效特色農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)等。

       為應(yīng)對變局，采取更有力的措施保證糧食生產(chǎn)。長期以來，耕地保護(hù)總體上是重“非農(nóng)化”而輕“非糧化”，也就是重“耕地的生產(chǎn)能力”，輕“耕地的實(shí)際生產(chǎn)情況”。2020年，全球糧食供應(yīng)的緊張局勢加劇，全球多個國家采取限制糧食出口措施。黨中央將耕地保護(hù)上升到國家安全的高度，反復(fù)強(qiáng)調(diào)中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上。針對近年來一些地方不同程度出現(xiàn)耕地“非糧化”傾向，國家進(jìn)一步加強(qiáng)和細(xì)化了耕地管控要求，明確不止要實(shí)行耕地“占補(bǔ)平衡”，還要實(shí)行耕地“進(jìn)出平衡”；不僅管控耕地“非農(nóng)化”，還要對耕地“非糧化”進(jìn)行管控。這是擺在耕地保護(hù)管理者面前的一道難度很大但又必須答好的時代問卷。