2021年國內(nèi)十大土地科學(xué)問題研究進(jìn)展

2021年國內(nèi)土地科學(xué)研究聚焦國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展需求，取得一系列進(jìn)展。在建黨百年的歷史性時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，學(xué)者們梳理總結(jié)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的百年土地制度變遷的歷史邏輯和經(jīng)驗(yàn)，在新的起點(diǎn)上，土地要素市場化改革、自然資源產(chǎn)權(quán)體系改革、宅基地“三權(quán)分置”改革、土地發(fā)展權(quán)配置等土地制度建設(shè)是關(guān)注重點(diǎn)；在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與規(guī)模經(jīng)營、耕地資源長效保護(hù)、鄉(xiāng)村空間治理等問題是持續(xù)的研究熱點(diǎn)；與此同時(shí)，在生態(tài)文明戰(zhàn)略及“雙碳”目標(biāo)的引領(lǐng)下，土地利用的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)、土地綠色低碳利用轉(zhuǎn)型、國土空間生態(tài)修復(fù)等問題也得到更廣泛的研究。

1 百年土地制度變遷的歷史邏輯與基本經(jīng)驗(yàn)

在建黨百年之際，眾多學(xué)者回顧了黨領(lǐng)導(dǎo)下的土地制度變遷的歷史邏輯和經(jīng)驗(yàn)?？傮w而言，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地制度變革始終堅(jiān)持以人民為中心，經(jīng)歷了“以革命為主線”“以公平為目標(biāo)”“以效率為優(yōu)先”以及“以全面深化改革為戰(zhàn)略”的變遷過程，其中體現(xiàn)了“價(jià)值決定利益，利益需要產(chǎn)權(quán)”的邏輯主線。在實(shí)踐中，百年土地產(chǎn)權(quán)制度主要圍繞中央和地方、城市和農(nóng)村兩個(gè)關(guān)系進(jìn)行了制度建設(shè)，保障了公有制的嚴(yán)肅性又不失其治理效率。此外，也有學(xué)者從土地權(quán)利與社會(huì)秩序的關(guān)系、土地增值收益分配、耕地利用政策、空間治理、法治建設(shè)、農(nóng)村土地制度改革等特定視角或?qū)ο笳归_了深入討論，肯定了土地制度在百年進(jìn)程中發(fā)揮著的基礎(chǔ)性、保障性、根本性作用。未來的土地政策需要積極回應(yīng)新時(shí)代現(xiàn)代化建設(shè)提出的新命題，在土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)土地關(guān)系、空間治理體系和統(tǒng)籌發(fā)展與安全等方面做出積極探索和有效變革。

2 土地要素市場化改革路徑

土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和空間載體，持續(xù)深化土地要素市場化改革是當(dāng)前土地制度變革的主線。有學(xué)者提出要實(shí)現(xiàn)土地要素自由流動(dòng)的核心就在于放權(quán)賦能，現(xiàn)行法律已允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，對宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制依然十分嚴(yán)格，隨著新一輪宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)工作的啟動(dòng)，學(xué)者們建議應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一宅基地資格權(quán)內(nèi)涵，建立宅基地資格權(quán)退出、保留與繼承制度。關(guān)于農(nóng)地承包權(quán)的退出問題，學(xué)者認(rèn)為應(yīng)建立政府和市場雙重支持體系下的承包權(quán)退出補(bǔ)償機(jī)制，建立整合土地和完善交易平臺(tái)基礎(chǔ)上的承包權(quán)退出利用機(jī)制，建立多措并舉的農(nóng)地承包權(quán)退出風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。然而，針對農(nóng)地要素市場化改革中農(nóng)地過度資本化問題，學(xué)者建議政府應(yīng)有效介入，正確引導(dǎo)和監(jiān)管市場機(jī)制，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效率，完善用途管制制度。在建設(shè)用地市場化配置方面，研究認(rèn)為同樣需要發(fā)揮有為政府的作用，把握分權(quán)與集權(quán)之間的度，降低央地之間委托代理關(guān)系的信息成本和制度成本，探索土地經(jīng)濟(jì)新模式以完善城鄉(xiāng)土地利益重新分配。此外，也有學(xué)者從“制度環(huán)境—治理結(jié)構(gòu)—資源配置”的理論視角，系統(tǒng)梳理并提出以夯實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、優(yōu)化流轉(zhuǎn)路徑、改進(jìn)收益分配為主要抓手的土地要素市場化改革路徑。

3 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革

健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是自然資源管理中亟待完善的核心內(nèi)容。不少學(xué)者對我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度中存在的產(chǎn)權(quán)體系、產(chǎn)權(quán)主體、政府角色、市場機(jī)制、價(jià)值實(shí)現(xiàn)等問題展開了討論。有學(xué)者從市場配置和政府角色的視角出發(fā)，提出要建立“三權(quán)分置”改革和自然資源資產(chǎn)分級行使所有權(quán)改革的“雙分”自然資源產(chǎn)權(quán)制度。也有學(xué)者提出產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該從原來一維的產(chǎn)權(quán)束，轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向上的體制機(jī)制和橫向上的產(chǎn)權(quán)束組合的二維結(jié)構(gòu)，為適應(yīng)不斷發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)提供具有韌性的“產(chǎn)權(quán)規(guī)則的規(guī)則”，而從空間用途管制方面而言，管制不僅僅是約束，還可以有賦權(quán)和促權(quán)的作用。在權(quán)能分解方面，有研究指出應(yīng)推動(dòng)所有權(quán)與使用權(quán)分離，再與委托代理機(jī)制耦合，創(chuàng)新自然資源資產(chǎn)全民所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。此外，還有學(xué)者探討了自然資源產(chǎn)權(quán)改革如何與空間治理協(xié)調(diào)的問題，從空間公平、空間優(yōu)勢、空間正義三個(gè)維度，揭示了自然資源要素發(fā)展權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)與管制權(quán)三者之間的關(guān)聯(lián)性。

4 宅基地“三權(quán)分置”制度改革

如何激活農(nóng)村宅基地資產(chǎn)價(jià)值是近年學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)議題。其中，準(zhǔn)確界定宅基地資格權(quán)內(nèi)涵是科學(xué)構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”制度的關(guān)鍵，但學(xué)術(shù)界對此還存在爭議，主要集中于資格權(quán)和使用者的區(qū)分及關(guān)系。有學(xué)者認(rèn)為資格權(quán)僅指通過申請分配方式初始取得宅基地使用權(quán)的資格，并不包含持有宅基地使用權(quán)；也有學(xué)者認(rèn)為資格權(quán)屬于人身權(quán)中親屬法外身份權(quán)，唯有先界定并落實(shí)資格權(quán)，才能放活宅基地使用權(quán)，即資格權(quán)歸于“人”，使用權(quán)歸于“地”；同時(shí)也有學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)是上承所有權(quán)、下啟使用權(quán)的權(quán)利類型，形成“宅基地使用權(quán)（可轉(zhuǎn)讓）+ 宅基地身份權(quán)（不可轉(zhuǎn)讓）= 宅基地資格權(quán)（農(nóng)戶）”的關(guān)系結(jié)構(gòu)。在激活宅基地的資產(chǎn)功能以及收益分配路徑的制度建設(shè)方面，研究主要集中于明晰宅基地產(chǎn)權(quán)主體、宅基地有償退出、外來農(nóng)民有償使用宅基地、差異化盤活宅基地、宅基地增值收益分配、宅基地使用權(quán)的資源再分配等方面展開了廣泛討論。

5 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與規(guī)模經(jīng)營

中國已經(jīng)進(jìn)入農(nóng)地制度改革與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵階段，如何促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育與實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，是政府和學(xué)界持續(xù)關(guān)注的重點(diǎn)。針對“農(nóng)地市場化流轉(zhuǎn)—規(guī)模經(jīng)營—農(nóng)業(yè)績效提高”難以充分達(dá)成的問題，有研究提出可以在“地方政府—村社集體—農(nóng)戶”階梯型農(nóng)地合約結(jié)構(gòu)下，提升集體共有產(chǎn)權(quán)下的農(nóng)地合約制度績效。此外，研究發(fā)現(xiàn)降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與土地流轉(zhuǎn)的制度成本，引導(dǎo)村集體參與土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)與管理，借助互聯(lián)網(wǎng)提高信息搜尋能力、增加社會(huì)資本、提升信貸獲得水平，減少農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格補(bǔ)貼、增加依據(jù)生產(chǎn)規(guī)模的補(bǔ)貼等有助于土地流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。而耕地細(xì)碎化會(huì)弱化流轉(zhuǎn)市場發(fā)育對農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的促進(jìn)作用；土地經(jīng)營權(quán)抵押響應(yīng)也可能會(huì)加深部分農(nóng)戶對土地社會(huì)保障功能的依賴性，進(jìn)而影響農(nóng)村土地規(guī)模化進(jìn)程。此外，土地流轉(zhuǎn)僅能在平均意義上提升農(nóng)戶人均收入水平，農(nóng)民內(nèi)部的收入差距卻有擴(kuò)大的趨勢，可以通過發(fā)展合作社、合作農(nóng)場來緩解這一困境。

6 耕地資源長效保護(hù)機(jī)制

在新冠肺炎疫情持續(xù)、國際貿(mào)易形勢復(fù)雜多變、氣候變化不確定性等影響下，國家糧食安全面臨更加嚴(yán)峻的形勢，構(gòu)建耕地保護(hù)長效機(jī)制是本年度的焦點(diǎn)話題。其中，破解耕地“非糧化”難題成為新時(shí)代保障國家糧食安全亟需解決的關(guān)鍵問題。許多學(xué)者重點(diǎn)針對我國耕地“非糧化”的時(shí)空格局及驅(qū)動(dòng)機(jī)制展開了研究。“非糧化”是農(nóng)民的理性經(jīng)濟(jì)選擇已得到多數(shù)學(xué)者的共識(shí)，其中工商資本下鄉(xiāng)、糧地租金變動(dòng)等都在一定程度上助推了這一現(xiàn)象。同時(shí)，也有研究對耕地“非糧化”的耕作層破壞標(biāo)準(zhǔn)展開了探討，有助于對耕地“非糧化”行為的認(rèn)定和治理。另外，耕地的多功能性也得到學(xué)者的持續(xù)關(guān)注，尤其是耕地的生態(tài)功能。一些學(xué)者開展了耕地生態(tài)安全、生態(tài)效率、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估等相關(guān)研究?；诖?，在耕地多功能保護(hù)方面，有研究探索通過耕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐緩酵七M(jìn)耕地生態(tài)的占補(bǔ)平衡。在耕地保護(hù)政策方面，有學(xué)者指出農(nóng)地確權(quán)可以強(qiáng)化農(nóng)戶層面的耕地生態(tài)保護(hù)，使得農(nóng)藥、化肥的施用量有所減少。也有學(xué)者提出通過實(shí)施耕地保護(hù)黨政同責(zé)、健全耕地生態(tài)健康的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測體系等手段實(shí)現(xiàn)耕地“三位一體”保護(hù)。在立法方面，有學(xué)者建議應(yīng)將耕地保護(hù)的立法層級由行政法規(guī)提升為專項(xiàng)法律，推進(jìn)永久基本農(nóng)田與黑土地保護(hù)的立法。

7 國土空間規(guī)劃與空間治理

面向國土空間高質(zhì)量、高水平發(fā)展轉(zhuǎn)型，推進(jìn)國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)依然是土地科學(xué)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。其中，土地發(fā)展權(quán)配置作為國土空間規(guī)劃的“靈魂”，更是得到了學(xué)者們的重點(diǎn)關(guān)注。有學(xué)者對土地發(fā)展權(quán)配置的內(nèi)容、形式及收益分配進(jìn)行了解讀，提出要構(gòu)建以公共利益最大化為核心的“規(guī)模指標(biāo)+空間分區(qū)+屬性管控”初始配置體系，設(shè)計(jì)以“存量提效指標(biāo)”與“新增流轉(zhuǎn)指標(biāo)”雙軌制發(fā)展權(quán)交易平臺(tái)。隨著部分地區(qū)率先開展規(guī)劃指標(biāo)交易實(shí)踐，土地發(fā)展權(quán)配置逐漸被納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、增值收益分配、價(jià)值評估與交易體系構(gòu)建等研究中。在國土空間治理方面，有學(xué)者指出了此輪國土空間規(guī)劃改革中的剛性管控加強(qiáng)而柔性治理不足的問題，探討了在剛性管控之上建立起柔性治理機(jī)制若干路徑。信息化技術(shù)研究也為實(shí)現(xiàn)“剛?cè)峁矟?jì)”提供了精確的數(shù)據(jù)支撐和高效的量化手段，推進(jìn)智慧型國土空間規(guī)劃與治理的實(shí)現(xiàn)。此外，也有學(xué)者針對鄉(xiāng)村空間治理轉(zhuǎn)型提出“自上而下”和“自下而上”結(jié)合型的鄉(xiāng)村空間治理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，為落實(shí)實(shí)用性村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造條件。

8 土地利用的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)

在日益嚴(yán)峻的人地矛盾背景下，如何有效協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系是土地科學(xué)領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)。土地利用產(chǎn)生的生態(tài)效應(yīng)的相關(guān)研究方法主要集中于生態(tài)環(huán)境指標(biāo)計(jì)算、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)評估、生態(tài)效率測算等。有研究發(fā)現(xiàn)強(qiáng)脫鉤和擴(kuò)張負(fù)脫鉤是當(dāng)前中國土地利用程度和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)強(qiáng)度二者的主要關(guān)系類型，前者是兩難的窘境，后者是雙贏的模式。更多的研究聚焦于區(qū)域尺度，例如京津冀、長三角和珠三角三大城市群中區(qū)域一體化、經(jīng)濟(jì)集聚下的土地利用對生態(tài)環(huán)境效應(yīng)的影響，也有一些研究聚焦于黃河流域、喀斯特山區(qū)等特定地形地貌區(qū)。在不同的土地利用類型中，作為人與自然交互最密切的耕地利用的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)是關(guān)注最多的。有學(xué)者總結(jié)了中國農(nóng)業(yè)土地利用的生態(tài)智慧；也有研究發(fā)現(xiàn)，與水稻單作相比，稻蝦共作能夠改善土地利用的生態(tài)—經(jīng)濟(jì)效果。此外，土地利用的碳收支問題也備受關(guān)注，學(xué)者們從旱改水型農(nóng)田整治對土壤碳排放的影響、“三生空間”演化對碳代謝的影響、基于住房價(jià)格的通勤碳排放空間分異等不同視角展開了研究，但是碳排放計(jì)算主要借助現(xiàn)有的碳排放系數(shù)，評估的精準(zhǔn)程度還有待提高。

9 土地綠色低碳利用轉(zhuǎn)型

土地利用變化影響陸地生態(tài)系統(tǒng)與大氣之間的碳排放和吸收過程，是碳排放和吸收的雙重主體。在2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)的重要戰(zhàn)略目標(biāo)下，土地綠色低碳利用是構(gòu)建生態(tài)文明的必然選擇，也成為新的研究熱點(diǎn)。基于“碳達(dá)峰”和“碳中和”目標(biāo)，許多研究展開了不同尺度土地利用模式下碳排放和生態(tài)系統(tǒng)碳匯的定量測算和情景模擬，提出低碳化土地利用模式。同時(shí)，氣候變化、土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)等對碳排放的影響也受到較多關(guān)注。在實(shí)現(xiàn)路徑上，有學(xué)者提出國土空間規(guī)劃應(yīng)通過對國土空間規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局的調(diào)控，將減碳目標(biāo)納入空間規(guī)劃全過程和各層級，進(jìn)而促進(jìn)空間的綠色低碳轉(zhuǎn)型。土地綠色利用與土地低碳化利用相輔相成，有學(xué)者從土地自然屬性、土地永續(xù)利用、生態(tài)文明建設(shè)和實(shí)現(xiàn)土地正義四個(gè)方面探討了土地綠色利用的理論邏輯，并提出了土地綠色利用理念融入土地法治建設(shè)的相關(guān)建議。部分學(xué)者也展開了土地綠色利用效率的實(shí)證研究，探討如何以最小的土地資源投入獲得最大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)效益。

10 土地整治與國土空間生態(tài)修復(fù)

在土地整治發(fā)展歷程中，鄉(xiāng)村空間始終是整治的主要對象和研究熱點(diǎn)。不少學(xué)者從農(nóng)村土地整理模式創(chuàng)新、全域綜合整治與村莊規(guī)劃融合、鄉(xiāng)村振興目標(biāo)下的土地整治項(xiàng)目全流程監(jiān)測監(jiān)管與績效評價(jià)、旱改水型農(nóng)田整治對土壤碳排放的影響等方面展開了研究，以期將土地整治工程科學(xué)系統(tǒng)地運(yùn)用到鄉(xiāng)村振興與生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)處。在人與自然和諧共生的背景下，國土空間生態(tài)修復(fù)的理念認(rèn)知也在不斷提升，有學(xué)者認(rèn)為國土空間生態(tài)修復(fù)中生態(tài)空間與生產(chǎn)、生活空間的關(guān)系呈現(xiàn)協(xié)調(diào)布局、系統(tǒng)治理、人地和諧3個(gè)階段的演進(jìn)狀態(tài)，目前所開展的山水林田湖草系統(tǒng)治理工作處于第二階段，未來要遵循綠色發(fā)展方向，促進(jìn)社會(huì)-生態(tài)要素耦合。從國土空間生態(tài)修復(fù)的科學(xué)到?jīng)Q策視角，有學(xué)者提出構(gòu)建“本底調(diào)查測度—多維認(rèn)知—科學(xué)識(shí)別—價(jià)值重塑—規(guī)劃調(diào)控—政策引導(dǎo)—技術(shù)支撐”的路徑。在具體應(yīng)用上，有部分研究聚焦于生態(tài)修復(fù)分區(qū)提出了基于生態(tài)安全格局理論的新的分區(qū)方法；也有研究提出基于游憩導(dǎo)向下的國土空間生態(tài)修復(fù)的理論與模式，這是將受損生態(tài)空間保護(hù)與休閑空間融合的重要手段。

本文轉(zhuǎn)載：自然資源社圈