補(bǔ)充耕地全程監(jiān)管制度設(shè)計(jì)及指標(biāo)體系構(gòu)建研究

本文從升級(jí)耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)的背景出發(fā)，全面分析總結(jié)了補(bǔ)充耕地項(xiàng)目全程監(jiān)管制度設(shè)計(jì)及指標(biāo)體系構(gòu)建過程，并提出相關(guān)思考和建議，以期為補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理提供參考。

王艷松,翟剛,趙玉領(lǐng),王光峰.補(bǔ)充耕地全程監(jiān)管制度設(shè)計(jì)及指標(biāo)體系構(gòu)建研究[J].中國(guó)土地,2023(3):21-23.

中央有要求。黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)耕地占補(bǔ)平衡管理提出一系列新要求，先后出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》及堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等指導(dǎo)性文件?！吨泄仓醒?國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見》明確要求：“落實(shí)和完善耕地占補(bǔ)平衡政策，建立補(bǔ)充耕地立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、管護(hù)全程監(jiān)管機(jī)制，確保補(bǔ)充可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地?！崩习嫦到y(tǒng)不能滿足全程監(jiān)管補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的需要，因此對(duì)其升級(jí)改造勢(shì)在必行。

管理有需求。近年來，各地通過補(bǔ)充耕地項(xiàng)目核查及日常監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)了一些問題。如：一些地方耕地保護(hù)主體責(zé)任弱化、日常監(jiān)管缺失，甚至有些地區(qū)虛假補(bǔ)充耕地，將已開墾的耕地“包裝”為補(bǔ)充耕地項(xiàng)目；補(bǔ)充耕地選址不符合要求，存在破壞生態(tài)環(huán)境問題；補(bǔ)充耕地項(xiàng)目后期管護(hù)不到位，出現(xiàn)補(bǔ)充耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，甚至撂荒現(xiàn)象；補(bǔ)充耕地項(xiàng)目驗(yàn)收后未及時(shí)變更地類等。對(duì)此，自然資源部提出了進(jìn)一步加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理、嚴(yán)格新增耕地核實(shí)認(rèn)定的監(jiān)管要求，并明確利用信息化手段為補(bǔ)充耕地項(xiàng)目全程監(jiān)管提供技術(shù)支撐。

工作有基礎(chǔ)。耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)已運(yùn)行13年，為不斷滿足管理需要，已歷經(jīng)4次升級(jí)改造，為此次改進(jìn)系統(tǒng)提供了較好的工作基礎(chǔ)。同時(shí)，第二次全國(guó)土地調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“二調(diào)”）、第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）及歷年國(guó)土變更調(diào)查、“三區(qū)三線”劃定成果、耕地資源質(zhì)量分類等數(shù)據(jù)，也為實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)提供了支撐。

源頭控制，強(qiáng)化立項(xiàng)階段選址管理。對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目從立項(xiàng)階段開始監(jiān)管，可避免項(xiàng)目實(shí)施驗(yàn)收后發(fā)現(xiàn)選址不符合要求，從而造成資源和資金浪費(fèi)的情況。因此，新版系統(tǒng)從三個(gè)方面考量了項(xiàng)目選址科學(xué)性和合理性。一是符合生態(tài)保護(hù)要求。將計(jì)劃新增耕地坐標(biāo)數(shù)據(jù)分別疊加自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)紅線、濕地范圍、國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)等方面的國(guó)土空間數(shù)據(jù)，確保新增耕地與上述位置不重合。二是符合國(guó)土空間管控要求。將計(jì)劃新增耕地坐標(biāo)數(shù)據(jù)疊加國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、建設(shè)用地審批及規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)等數(shù)據(jù)，綜合分析新增耕地是否符合國(guó)土空間管控要求，確保補(bǔ)充耕地可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用。三是符合占補(bǔ)平衡管理要求。將計(jì)劃新增耕地坐標(biāo)數(shù)據(jù)疊加國(guó)土調(diào)查成果，檢查新增耕地來源，確保新增耕地地塊在立項(xiàng)前為非耕地、提質(zhì)改造水田地塊在立項(xiàng)前為非水田地類。在以上數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施前高清正射影像圖和立項(xiàng)批復(fù)后、動(dòng)工前土地利用現(xiàn)狀照片，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)階段的全面監(jiān)管。

加強(qiáng)銜接，先變更地類再驗(yàn)收?qǐng)?bào)備。通過對(duì)已入庫補(bǔ)充耕地坐標(biāo)數(shù)據(jù)與最新國(guó)土變更調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行套合比對(duì)發(fā)現(xiàn)，一些新增耕地未及時(shí)變更地類，造成其套合結(jié)果仍顯示為非耕地。因此，新版系統(tǒng)采用了先變更地類再驗(yàn)收?qǐng)?bào)備的方法以解決此問題。具體來說，補(bǔ)充耕地項(xiàng)目竣工后，新增耕地按照國(guó)土變更調(diào)查耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)逐地塊核定新增耕地位置、面積和地類，待國(guó)土變更調(diào)查通過后，再開展項(xiàng)目驗(yàn)收和報(bào)備，確保新增耕地入庫時(shí)已為真實(shí)有效利用的耕地。

精準(zhǔn)管理，建立指標(biāo)核銷出庫機(jī)制。為精準(zhǔn)和有效管理占補(bǔ)平衡指標(biāo)，突出監(jiān)管重點(diǎn)，新版系統(tǒng)根據(jù)耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)入庫時(shí)間和掛鉤建設(shè)用地項(xiàng)目使用時(shí)間，按照指標(biāo)“先入庫先使用”原則，建立占補(bǔ)平衡指標(biāo)核銷與補(bǔ)充耕地項(xiàng)目出庫機(jī)制，及時(shí)將新增的耕地?cái)?shù)量、水田規(guī)模和糧食產(chǎn)能3類指標(biāo)均已使用完畢的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目，自動(dòng)退出補(bǔ)充耕地儲(chǔ)備庫，依據(jù)耕地進(jìn)出平衡制度進(jìn)行管理。

補(bǔ)充完善，優(yōu)化數(shù)據(jù)邏輯預(yù)檢規(guī)則。為從嚴(yán)管理新增耕地，新版系統(tǒng)從3個(gè)方面優(yōu)化數(shù)據(jù)邏輯檢查。一是明確新增耕地來源禁止項(xiàng)。為加強(qiáng)耕地生態(tài)保護(hù)，補(bǔ)充可長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地，以下情形被列為新增耕地來源禁止項(xiàng)：“三調(diào)”坡度圖中25 度以上地形（梯田除外）；“三調(diào)”標(biāo)注的林區(qū)、牧區(qū)耕地范圍，以及國(guó)家下發(fā)的河流湖泊岸線及最高水位線范圍（黃河灘區(qū)采用嫩灘范圍）等不穩(wěn)定耕地；自然保護(hù)區(qū)范圍；生態(tài)保護(hù)紅線范圍；濕地范圍（紅樹林地、森林沼澤、灌叢沼澤、沼澤草地、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、其他沼澤地）；國(guó)有重點(diǎn)林區(qū)及國(guó)土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等。二是更新相關(guān)數(shù)據(jù)成果。為保證與已有最新成果的銜接，新版系統(tǒng)全面啟用 “三區(qū)三線”劃定成果。三是提高數(shù)據(jù)檢查精度。為解決坐標(biāo)偏移、制圖精度等技術(shù)問題，老版系統(tǒng)將立項(xiàng)前地類檢查和“圖數(shù)一致”（將報(bào)備的坐標(biāo)與相應(yīng)面積進(jìn)行檢查，驗(yàn)證兩者是否一致）檢查容限設(shè)為5%，導(dǎo)致新增耕地面積較大的項(xiàng)目產(chǎn)生的指標(biāo)與圖形面積相差較大。新版系統(tǒng)則將容限調(diào)整為1%，進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)檢查精度，縮小誤差。

多源比對(duì)，確保耕地來源真實(shí)可靠。按照“‘二調(diào)’不是耕地的，新增耕地可用于占補(bǔ)平衡及提質(zhì)改造”相關(guān)政策要求，新版系統(tǒng)通過檢查補(bǔ)充耕地項(xiàng)目立項(xiàng)前地類，檢驗(yàn)新增耕地來源真實(shí)性。一是對(duì)于新增耕地項(xiàng)目，若立項(xiàng)時(shí)間在“三調(diào)”之前，將項(xiàng)目新增耕地坐標(biāo)數(shù)據(jù)套合比對(duì)“二調(diào)”和項(xiàng)目立項(xiàng)前一年變更調(diào)查成果，兩者均無耕地地類的，可報(bào)備入庫；若立項(xiàng)時(shí)間在“三調(diào)”之后，在此基礎(chǔ)上增加套合“三調(diào)”成果，三者均無耕地地類的，可報(bào)備入庫。此項(xiàng)檢查可避免在已有耕地上補(bǔ)充耕地，有效防止虛假補(bǔ)充耕地。二是對(duì)于提質(zhì)改造項(xiàng)目，若立項(xiàng)時(shí)間在“三調(diào)”之前，將由旱地或水澆地改造為水田的坐標(biāo)套合比對(duì)“二調(diào)”和項(xiàng)目立項(xiàng)前一年變更調(diào)查成果，兩者均不存在水田地類的，可報(bào)備入庫；若立項(xiàng)時(shí)間在“三調(diào)”之后，在此基礎(chǔ)上增加套合“三調(diào)”成果，三者均不存在水田地類的，可報(bào)備入庫。此項(xiàng)檢查可避免在已有水田上改造水田，有效防止虛假補(bǔ)充水田。

分類設(shè)置項(xiàng)目備案階段。根據(jù)有關(guān)政策，土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等各類途徑產(chǎn)生的新增耕地，經(jīng)核定后均可用于占補(bǔ)平衡。由于不同項(xiàng)目類型實(shí)施部門的管理流程、方式、要求和現(xiàn)實(shí)工作條件等不盡相同，按項(xiàng)目類型對(duì)項(xiàng)目備案階段進(jìn)行劃分更符合實(shí)際。新版系統(tǒng)已根據(jù)不同項(xiàng)目類型設(shè)置不同備案流程。當(dāng)備案自然資源管理部門實(shí)施的土地整治項(xiàng)目時(shí)，須備案立項(xiàng)和驗(yàn)收兩個(gè)階段信息，除此之外的其他項(xiàng)目可只備案驗(yàn)收階段信息。因此，通過分類設(shè)置項(xiàng)目備案階段，可統(tǒng)籌兼顧不同途徑產(chǎn)生的新增耕地用于占補(bǔ)平衡的入庫條件。

補(bǔ)充耕地指標(biāo)全程可追溯。補(bǔ)充耕地項(xiàng)目核查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)省級(jí)、市級(jí)監(jiān)管流于形式，對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目產(chǎn)生的指標(biāo)未能逐項(xiàng)、逐級(jí)復(fù)核確認(rèn)，存在形式性審查等問題。因此，新版系統(tǒng)通過全程記錄補(bǔ)充耕地項(xiàng)目指標(biāo)產(chǎn)生及核減過程，深化各級(jí)部門監(jiān)管職責(zé)。從項(xiàng)目立項(xiàng)階段開始，記錄項(xiàng)目計(jì)劃新增耕地（含水田）位置及面積，驗(yàn)收階段記錄項(xiàng)目驗(yàn)收新增耕地情況，即驗(yàn)收文件中確定的有關(guān)數(shù)據(jù)，同時(shí)記錄上級(jí)自然資源管理部門對(duì)該項(xiàng)目產(chǎn)生的指標(biāo)復(fù)核認(rèn)定情況。此外，項(xiàng)目通過部級(jí)監(jiān)管入庫后，因后期管護(hù)不力等，可能會(huì)導(dǎo)致新增耕地利用發(fā)生變化，可在新版系統(tǒng)中申請(qǐng)核減指標(biāo)，并填報(bào)核減耕地面積及具體位置信息，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地指標(biāo)全程可追溯。

增強(qiáng)指標(biāo)間邏輯性和關(guān)聯(lián)性校驗(yàn)。補(bǔ)充耕地項(xiàng)目審核發(fā)現(xiàn)，一些項(xiàng)目備案不規(guī)范，出現(xiàn)明顯邏輯性錯(cuò)誤。為保證備案質(zhì)量，提高備案數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，新版系統(tǒng)增強(qiáng)了指標(biāo)之間邏輯性和關(guān)聯(lián)性校驗(yàn)。如，補(bǔ)充耕地面積須小于等于項(xiàng)目建設(shè)總規(guī)模、項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)日期須早于項(xiàng)目驗(yàn)收日期。若指標(biāo)之間發(fā)生邏輯性錯(cuò)誤將不予入庫。此外，新版系統(tǒng)還對(duì)相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行關(guān)聯(lián)，自動(dòng)將計(jì)劃階段新增耕地坐標(biāo)關(guān)聯(lián)至驗(yàn)收階段新增耕地坐標(biāo)，如有變化可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修改。

一是加強(qiáng)補(bǔ)充耕地監(jiān)測(cè)監(jiān)管技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究，從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面為補(bǔ)充耕地項(xiàng)目監(jiān)管提供依據(jù)。

二是加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，進(jìn)一步強(qiáng)化耕地質(zhì)量和生態(tài)監(jiān)管，做好與耕地資源質(zhì)量分類成果的銜接，并增加相關(guān)指標(biāo)備案內(nèi)容，確保補(bǔ)充耕地來源合理、數(shù)量準(zhǔn)確、質(zhì)量可靠、生態(tài)友好。

三是加強(qiáng)入庫補(bǔ)充耕地后期管護(hù)利用監(jiān)管，對(duì)占補(bǔ)平衡指標(biāo)尚未使用的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目逐年開展全面復(fù)核，通過套合上一年度變更調(diào)查及當(dāng)年日常變更調(diào)查結(jié)果，并結(jié)合衛(wèi)星遙感影像數(shù)據(jù)及其他國(guó)土空間數(shù)據(jù)進(jìn)行分析判讀，檢查補(bǔ)充耕地入庫后利用情況。

〔作者王艷松、翟剛、趙玉領(lǐng)供職于自然資源部國(guó)土整治中心（土地科技創(chuàng)新中心），王光峰供職于山東省菏澤市國(guó)土綜合整治服務(wù)中心〕

全文敬請(qǐng)閱讀2023年《中國(guó)土地》第3期