中國耕地保護轉(zhuǎn)型:目標、路徑與政策

基于人多地少的特殊國情，中國建立了世界上最嚴格的耕地保護制度來保障國家糧食安全。根據(jù)不同發(fā)展階段的人地關(guān)系特征，中國耕地保護目標和路徑也在不斷地調(diào)整與優(yōu)化，耕地保護大致經(jīng)歷了數(shù)量保護、數(shù)量質(zhì)量并重保護、數(shù)量質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護三個階段。第一個階段，由中國改革開放初期的農(nóng)村建房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)化和工業(yè)化飛速發(fā)展共同推動，當時提出了“一要吃飯、二要建設(shè)”的耕地保護目標，并專門成立國家土地管理局來加強土地管理，對耕地資源的占用進行控制。為了詳細摸清耕地資源家底，上世紀八、九十年代，開展了全國第一次土地資源調(diào)查。依據(jù)土地資源數(shù)據(jù)，進行年度變更并編制了兩次全國性的土地利用總體規(guī)劃。隨著中國工業(yè)化的推進，耕地數(shù)量快速減少，1997年提出了耕地占補平衡政策。進入21世紀，城市化推動了中國耕地快速減少，國家提出要堅守18億畝耕地紅線的政策。第二階段，2009年中國首次完成了耕地質(zhì)量分等工作，基于這一成果，提出了高標準農(nóng)田建設(shè)目標，耕地保護進入了數(shù)量和質(zhì)量并重管理階段。第三階段，2014年發(fā)布了全國第二次土地資源調(diào)查成果，基于這一數(shù)據(jù)成果，將基本農(nóng)田修改為永久基本農(nóng)田，并提出了“藏糧于地”、“耕地資源休養(yǎng)生息”等一系列耕地生態(tài)保護制度，中國進入到耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護的階段。當前，中國已經(jīng)建立了基于“后備耕地資源、現(xiàn)狀耕地、18億耕地紅線、15.46億畝永久基本農(nóng)田、10.58億畝“兩區(qū)”面積和10億畝高標準農(nóng)田”的綜合性耕地資源保障供給體系，以滿足中國糧食安全、生態(tài)安全和經(jīng)濟發(fā)展的資源權(quán)衡需求。

國務(wù)院機構(gòu)改革后，耕地保護與利用相關(guān)管理部門的職能出現(xiàn)了新變化，比如自然資源部堅持落實自然資源管理“兩統(tǒng)一”職責，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部則側(cè)重耕地資源合理利用與質(zhì)量提升，而生態(tài)環(huán)境部則側(cè)重于自然資源的生態(tài)治理。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)問題愈發(fā)突出，居民食物消費結(jié)構(gòu)升級以及新冠肺炎疫情、氣候變化和水土資源耗費對國內(nèi)和國際糧食生產(chǎn)的不確定性影響越來越大，如何實現(xiàn)中國糧食安全的確定性保護？如何從側(cè)重資源保護向資源功能價值提升轉(zhuǎn)變？如何形成多主體共贏的耕地價值實現(xiàn)機制？面對這些問題和挑戰(zhàn)，亟需對中國耕地保護轉(zhuǎn)型目標進行識別、保護路徑進行創(chuàng)新。

近年來，國家通過實施最嚴格的耕地保護制度，使得城鄉(xiāng)建設(shè)大量占用耕地的形勢得到有效控制。但在新的形勢下，由于地方政府生態(tài)建設(shè)驅(qū)動、微觀主體行為缺乏規(guī)制及耕地利用比較效益低下等原因，使得耕地數(shù)量保護的形勢依然嚴峻。一是在生態(tài)文明建設(shè)驅(qū)動下，部分地方政府違規(guī)占用耕地甚至基本農(nóng)田搞景觀工程建設(shè)。據(jù)2019年耕地保護督察新聞發(fā)布會公布的數(shù)據(jù)，2017年以來有1368個城市景觀公園、城市綠化隔離帶等人造工程未辦理審批手續(xù)，涉及耕地18.67萬畝，永久基本農(nóng)田5.79萬畝，導致耕地數(shù)量損失嚴重。二是由于缺少合理的村莊規(guī)劃指導，導致農(nóng)村居民點用地缺乏有效控制，農(nóng)民等微觀主體違法違規(guī)占用耕地建房問題嚴重，成為當前耕地數(shù)量下降的重要原因。三是由于小農(nóng)戶等經(jīng)營主體耕地經(jīng)營規(guī)模小、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入要素價格上漲以及糧食價格低等原因，農(nóng)民種糧收益持續(xù)降低，導致耕地“非糧化”、撂荒等耕地隱性損失問題突出。據(jù)相關(guān)研究結(jié)果，目前中國耕地“非糧化”現(xiàn)象呈現(xiàn)逐步擴大趨勢，西北、華中、華南、西南地區(qū)尤為明顯，耕地“非糧化”率分別在32%、34%、41%、46%左右。此外， 2014-2015年全國山區(qū)縣耕地撂荒率為14.32%，撂荒面積約1億畝。

近幾年，國家有關(guān)部門投入大量資金、技術(shù)進行了耕地質(zhì)量建設(shè)并取得了一定成效，但是由于耕地北擴南縮、高標準農(nóng)田建設(shè)資金不足、耕地用養(yǎng)分離等原因，我國耕地質(zhì)量保護任務(wù)依舊艱巨。一是耕地北擴南縮導致耕地適宜性降低?！叭{(diào)”與“二調(diào)”數(shù)據(jù)對比發(fā)現(xiàn)，水土匹配程度相對較差的北方地區(qū)耕地面積增加了0.29億畝，光熱條件好、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施較為完善的南方地區(qū)耕地面積減少了1.42億畝，耕地北擴南縮導致我國耕地空間適宜性下降了2.6%。二是高標準農(nóng)田投入資金不足、建設(shè)標準不高、后期管護不到位，難以應(yīng)對不確定性較大的氣候災(zāi)害影響?！笆濉焙汀笆濉睍r期，全國大部分地區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)資金不足1500元/畝，一部分已建成的高標準農(nóng)田并未進行相關(guān)水利設(shè)施配套且缺乏后期管護，導致高標準農(nóng)田抗災(zāi)減災(zāi)能力較差。如2020年南方大面積的洪水暴發(fā)，導致江西省800萬畝高標準農(nóng)田受災(zāi)。三是農(nóng)民為追求短期經(jīng)濟效益，過度利用耕地但缺乏養(yǎng)護，導致耕地障礙因子突出。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格上漲，農(nóng)民為追求更高的農(nóng)業(yè)收入放棄了傳統(tǒng)種養(yǎng)結(jié)合的耕作模式，如東北平原區(qū)玉米—大豆輪作已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛衩走B作，連作21年后有機質(zhì)含量下降了14.7%，土壤容重增加了16.3%，土壤基礎(chǔ)肥力快速降低，此外，耕地土壤酸化、鹽漬化、耕層變薄等耕地質(zhì)量退化問題嚴重。

生態(tài)文明建設(shè)背景下，我國通過全域土地綜合整治、耕地生態(tài)修復與治理等手段，不斷提升耕地生態(tài)環(huán)境狀況，但是由于耕地占優(yōu)補劣、高強度利用、耕地利用格局紊亂等原因，我國耕地生態(tài)環(huán)境問題依舊不容樂觀。一是耕地占優(yōu)補劣導致耕地向邊際土地轉(zhuǎn)移，增加了生態(tài)風險。城市化建設(shè)占用了城市周邊大量優(yōu)質(zhì)耕地資源，其耕地生產(chǎn)能力是全國平均水平的1.53倍，但補充的耕地卻存在水資源短缺或生態(tài)系統(tǒng)脆弱等因素制約，1990-2015年我國新增的1.9億畝耕地中有73.6%為中等或差等耕地，利用這部分耕地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導致風蝕增加了3.47%、灌溉用水量增加了34.42%、自然棲息地減少了3.11%。二是耕地高強度利用導致氮磷排放量增加。農(nóng)民為追求農(nóng)田高產(chǎn)，不斷加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的投入，突出表現(xiàn)為農(nóng)藥化肥的過量施用，1990-2018年，中國N排放增長了229%，P排放增長了579%，藍水足跡增長了10.03km3。三是耕地利用格局紊亂導致地下水超采嚴重。黃淮海平原區(qū)、東北平原區(qū)是我國主要的糧食生產(chǎn)基地，但是北方地區(qū)水土資源匹配程度較差，區(qū)域內(nèi)耕地資源不合理利用，導致黃淮海平原區(qū)淺層地下水正以0.46±0.37m/a、深層地下水以1.14±0.58m/a的速度下降，已經(jīng)成為全球三大地下水漏斗之一；與此同時，東北平原區(qū)由于水稻種植面積快速擴張，地下水超采已經(jīng)成為當前各界關(guān)注的熱點。

2013-2019年中國人均原糧消費量減少了18.6kg，人均肉、蛋、奶及干鮮瓜果消費量分別增加了1.3kg、2.5kg、0.8kg、15.7kg，中國城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)已經(jīng)從原來的以糧食為主的消費模式，轉(zhuǎn)向糧食消費下降、肉蛋奶及干鮮瓜果比重不斷上升的消費模式，突出表現(xiàn)為口糧消費量下降、飼料糧及瓜果消費量增加，未來這種趨勢還將進一步加劇。消費結(jié)構(gòu)的變化會從食物生產(chǎn)角度對耕地保護與利用產(chǎn)生巨大影響。

受氣候變化和水土資源退化的影響，全球及國內(nèi)糧食生產(chǎn)受到嚴重制約。2018年世界糧食計劃署發(fā)布的《全球糧食危機報告》表明，高溫干旱對玉米、大豆和小麥的單位產(chǎn)量影響巨大，谷物類作物糧食單產(chǎn)的波動至少有30%的因素可以歸咎于極端氣候。干旱、高溫、冷害、極端降雨等氣候災(zāi)害和病蟲害嚴重制約糧食單產(chǎn)提升，全球土壤資源退化進一步加大了糧食大規(guī)模減產(chǎn)的風險。

改革開放40多年來，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就，2020年常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%。據(jù)統(tǒng)計我國城鎮(zhèn)化率每提高1%，耕地面積減少約200萬畝，按照《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）的通知》中提到的2030年達到70%左右的城鎮(zhèn)化水平測算，城市化未來還可能占用2 000萬畝優(yōu)質(zhì)耕地資源。

從糧食安全到食物安全轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的耕地保護目標是要實現(xiàn)糧食安全，但是，依照中國目前和未來食物消費結(jié)構(gòu)變化趨勢來看，中國未來的口糧消費比重還將下降，而肉、蛋、奶消費比重將不斷增加。因此，耕地保護目標要適應(yīng)飲食消費結(jié)構(gòu)變化，從當前的糧食安全向食物安全轉(zhuǎn)型。

從權(quán)益安全到功能安全轉(zhuǎn)型。中國的耕地保護是建立在農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)的制度設(shè)計下，耕地保護側(cè)重保障農(nóng)民的權(quán)益安全，即在三權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計下進行耕地保護。這種模式在保護農(nóng)民權(quán)益方面取得了巨大的成效，但也在一定程度上造成了耕地細碎化，由于管理缺位，進一步導致宅基地違法占用、耕地“非糧化”以及撂荒等問題。因為，耕地保護要從權(quán)益安全到效益安全。通過重構(gòu)村級經(jīng)營組織形式，建立以效益安全為主核的耕地保護新模式。

從生產(chǎn)安全到存量安全轉(zhuǎn)型。盡管全球糧食生產(chǎn)的不確定性在增加，但仍要統(tǒng)籌好國內(nèi)和國際兩個市場的關(guān)系，中國耕地保護要妥善處理好糧食生產(chǎn)安全和存量安全的關(guān)系，做好國內(nèi)的糧食存量保護，實現(xiàn)“藏糧于地”，合理進行流量生產(chǎn)，適當調(diào)整全球糧食進口比例，滿足國內(nèi)需求。

從總體安全到區(qū)域安全轉(zhuǎn)型。長期以來，耕地保護重視總體安全，但是對于區(qū)域安全的考慮和制度設(shè)計仍有待加強。由于中國耕地重心北移趨勢加速，耕地資源適宜性降低，導致北方耕地退化風險加劇，而南方光熱條件好、基礎(chǔ)設(shè)施完善的優(yōu)質(zhì)耕地資源顯性、隱性損失嚴重。盡管我國糧食總體安全得到保障，但是南北風險、東西風險不斷加劇，因此要從總體安全向區(qū)域安全轉(zhuǎn)型。

從資源供給保障到供給與需求協(xié)同保障轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的耕地資源保護與管理側(cè)重從資源保障供給角度設(shè)定耕地保護政策，缺乏對于耕地多功能和價值實現(xiàn)的激活政策，這是導致耕地保護微觀動力失效的根本原因。因此，要從區(qū)域資源、社會和經(jīng)濟耦合角度出發(fā)，考慮耕地資源生態(tài)系統(tǒng)的唯一性和多樣性，從耕地提供良好生態(tài)產(chǎn)品角度，進行耕地保護目標的轉(zhuǎn)型。

為了實現(xiàn)上述政策保護目標的轉(zhuǎn)型，要推動有關(guān)科學機理研究，主要包括以下五個方面。第一，中國耕地擴張、集約、撂荒機理研究，特別是要分析中國北方耕地擴張和集約利用耦合機制，研究不同投入要素下（資源要素投入，勞動力投入，技術(shù)投入，資本投入等）的耕地資源時空集約利用轉(zhuǎn)型及其可持續(xù)特征。第二，從耕地生態(tài)系統(tǒng)角度出發(fā)，分析耕地系統(tǒng)韌性、氣候適應(yīng)韌性，系統(tǒng)恢復力、功能抵抗力和空間緩沖力。第三，耕地高生產(chǎn)率系統(tǒng)構(gòu)建機制研究，即如何縮小產(chǎn)量差、創(chuàng)新“藏糧于地”技術(shù)，實現(xiàn)產(chǎn)能提升。第四，耕地資源可持續(xù)集約利用模式機制研究：即減少外部資源耗費、減少溫室氣體排放、提升生物多樣性和土壤健康。第五，耕地功能協(xié)調(diào)機理研究：即耕地生產(chǎn)、景觀、文化功能協(xié)同機制以及功能和價值實現(xiàn)機理研究。

（1）從重視政府控制到重視政府與農(nóng)民協(xié)同保護動力提升。傳統(tǒng)的政策設(shè)計側(cè)重政府控制，而農(nóng)民等經(jīng)營主體作為耕地保護最直接的主體，耕地保護與利用行為直接關(guān)系著中國耕地保護的績效，未來的耕地保護要更加重視耕地微觀保護與利用主體的利益提升。因此，耕地保護制度的設(shè)計需要充分激活農(nóng)民等經(jīng)營主體的耕地保護動力，通過土地發(fā)展權(quán)補償、糧食生產(chǎn)補貼和生態(tài)保護補償?shù)确绞絹硖岣吒亟?jīng)營主體的經(jīng)濟效益。

（2）從重視行政手段到重視行政手段與市場機制結(jié)合。市場對于提高土地資源配置效率具有極其重要的作用，因此，未來耕地保護要重視行政手段與市場機制的結(jié)合。通過構(gòu)建耕地占補平衡指標交易體系、深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革等路徑, 解決耕地保護的外部性問題，完成土地要素由計劃向市場配置的轉(zhuǎn)變, 統(tǒng)籌推進經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護雙目標。

（3）從重視剛性管控到重視剛性與彈性調(diào)控有機組合。中國已經(jīng)設(shè)定了耕地紅線、永久基本農(nóng)田、兩區(qū)劃定以及高標準農(nóng)田建設(shè)等一系列的剛性控制路徑，應(yīng)對未來變化趨勢，應(yīng)基于耕地韌性特征，從統(tǒng)籌糧食生產(chǎn)存量和生產(chǎn)流量的角度，將耕地剛性控制與適應(yīng)糧食生產(chǎn)不確定性的彈性政策結(jié)合起來。

（4）從重視耕地生產(chǎn)功能到重視耕地生產(chǎn)生態(tài)等多功能保護轉(zhuǎn)變。要實現(xiàn)耕地從資源供給保護到資源、生態(tài)、社會和經(jīng)濟一體化保護目標轉(zhuǎn)變。在政策實施路徑設(shè)計方面，需要從區(qū)域資源與社會經(jīng)濟系統(tǒng)入手，實現(xiàn)耕地多功能及其價值，重視耕地生態(tài)保護，建立生產(chǎn)與生態(tài)價值實現(xiàn)的保障機制。

（5）從重視具體地塊功能到重視地理空間格局管控。要實現(xiàn)耕地從總體安全到區(qū)域安全，必須建立從地塊微觀管理到重視地理空間格局管控的耕地保護路徑，從側(cè)重縱向政府管理向縱橫結(jié)合的耕地保護與管理路徑轉(zhuǎn)變。構(gòu)建出宏觀格局主導功能、中觀主要類型、微觀側(cè)重用途的管理新格局。

要實現(xiàn)耕地保護目標轉(zhuǎn)型，需要圍繞管控和建設(shè)、政府約束和市場機制等關(guān)系，完善有關(guān)耕地保護的管控、建設(shè)和激勵等政策工具。

（1）國土空間規(guī)劃。國土空間規(guī)劃是統(tǒng)領(lǐng)國家資源安全、生態(tài)安全和經(jīng)濟安全的重要支撐工具。要實現(xiàn)國家耕地資源安全，實現(xiàn)源頭有效控制，必須充分利用好國土空間規(guī)劃這一政策工具。國土空間規(guī)劃設(shè)定了三線三區(qū)的控制模式、建立了五級規(guī)劃控制體系來體現(xiàn)國家安全意志。因此，要實現(xiàn)國家耕地資源供給安全，牢固樹立以永久基本農(nóng)田紅線為底線和生命線的意識，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌生態(tài)保護紅線和城市增長邊界關(guān)系，實現(xiàn)耕地源頭保護。

（2）國土綜合整治。國土綜合整治“末端治理”角度成為實現(xiàn)耕地多功能的重要政策工具。在一定時期內(nèi)，受自然、社會和經(jīng)濟影響可能出現(xiàn)耕地資源要素缺失、結(jié)構(gòu)紊亂、功能失衡等各種問題，不能滿足區(qū)域社會和經(jīng)濟發(fā)展需要，從而影響人類福祉的實現(xiàn)。因此，必須通過國土綜合整治開展耕地資源系統(tǒng)修復和治理，提升耕地自然系統(tǒng)完整性以實現(xiàn)耕地多功能價值。

（3）耕地占補平衡。耕地占補平衡是耕地保護不可替代的政策，需要結(jié)合當前耕地保護的突出問題和面對的挑戰(zhàn)進行系統(tǒng)改進。為了實現(xiàn)耕地資源總體安全和區(qū)域安全目標，耕地占補平衡政策要從縱向行政管控為主向縱橫協(xié)調(diào)管控轉(zhuǎn)變。一方面建立提升存量建設(shè)用地的微觀占補平衡政策，另一個方面，建立起耕地后備資源保護性開發(fā)機制，以滿足未來國家基礎(chǔ)設(shè)施用地平衡需求。

（4）永久基本農(nóng)田保護。從土地發(fā)展權(quán)、糧食生產(chǎn)安全和生態(tài)安全角度出發(fā)，未來永久基本農(nóng)田保護要從側(cè)重行政控制到行政與激勵機制相結(jié)合方式的轉(zhuǎn)變。從推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展和激發(fā)農(nóng)民保護動力的目標出發(fā)，迫切需要向基于發(fā)展權(quán)補償、良田生產(chǎn)和生態(tài)協(xié)同保護機制轉(zhuǎn)變。

（5）建立城鄉(xiāng)協(xié)同節(jié)地政策。傳統(tǒng)節(jié)地政策側(cè)重城鄉(xiāng)建設(shè)用地，忽視了農(nóng)村宅基地以及鄉(xiāng)村建設(shè)用地的節(jié)約集約政策，從而難以遏制農(nóng)民違規(guī)建房、耕地撂荒、“非食物化”和“非糧化”等問題的出現(xiàn)，因此要建立城鄉(xiāng)協(xié)同的土地節(jié)約用地政策，特別是建立以合作社為核心，地方政府進行行政背書，采取多種形式的鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)政策。

新時代中國耕地保護存在“耕地數(shù)量保護形勢依然嚴峻、耕地質(zhì)量保護任務(wù)艱巨、耕地利用生態(tài)風險加劇”等三方面的問題。未來耕地保護面臨“飲食結(jié)構(gòu)變化、糧食生產(chǎn)不確定增加、城市化水平不斷提高”三大挑戰(zhàn)。面對問題和挑戰(zhàn)，耕地保護要圍繞“食物觀、功能觀、藏糧觀、區(qū)域觀和協(xié)同觀”五個方面實現(xiàn)耕地保護目標的轉(zhuǎn)型。中國耕地保護政策制定要從單純的資源供給保護到資源功能價值供給與需求方式協(xié)同保護轉(zhuǎn)變，即從目前的耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護向耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、功能與價值“五位一體”保護轉(zhuǎn)型。