我國城市更新演進(jìn)歷程、挑戰(zhàn)與建議

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入中后期，存量提升逐步代替大規(guī)模增量發(fā)展，成為我國城市空間發(fā)展的主要形式?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確指出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，這為“十四五”時(shí)期我國城市工作指明了前進(jìn)的方向。在動(dòng)力機(jī)制、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、空間環(huán)境、利益訴求等不同要素的影響下，建立多元主體良性互動(dòng)、共建共享的城市更新治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)我國城市高質(zhì)量發(fā)展的必要途徑。城市更新中的治理手段主要用于調(diào)節(jié)和分配城市的空間資源及增值利益。雖然學(xué)術(shù)界已對(duì)城市更新和治理的關(guān)聯(lián)機(jī)制做了較多研究，但是仍然缺乏從歷史的高度進(jìn)行的全面認(rèn)識(shí)。

我國城市更新自新中國成立發(fā)展至今，在政策制度建設(shè)、規(guī)劃體系構(gòu)建和實(shí)施機(jī)制完善等方面均取得了巨大的成效，推動(dòng)了我國城市的產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、社會(huì)民生發(fā)展、空間品質(zhì)提升和功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化。由于不同時(shí)期我國城市的發(fā)展目標(biāo)、面臨問題、更新動(dòng)力及制度環(huán)境存在差異，城市更新中利益分配機(jī)制和實(shí)施路徑不斷演進(jìn)和完善，在不同階段相應(yīng)發(fā)展出了不同的治理模式，呈現(xiàn)出不同的特征。本文從城市治理的視角出發(fā)，依據(jù)城市更新的治理特征和深圳、廣州、上海等城市的更新實(shí)踐情況，將我國1949年以來的城市更新演進(jìn)歷程劃分為3個(gè)階段(圖1)。

圖1 1949年以來我國城市更新的空間治理階段劃分

第一階段為1949～1989年，采用政府主導(dǎo)下的一元治理城市更新模式。早期的城市規(guī)劃和更新活動(dòng)以改善居住和生活環(huán)境為重點(diǎn)，具有突出的政府主導(dǎo)特征。第二階段是1990～2009年，采用政企合作下的二元治理城市更新模式。隨著土地和住房改革，市場力量不斷增強(qiáng)，政企合作有力地推動(dòng)了城市更新的發(fā)展。第三階段是2010年至今，采用多方協(xié)同下的多元共治城市更新模式。隨著我國城鎮(zhèn)化率突破50%，城市建設(shè)著重于高質(zhì)量發(fā)展，越來越重視公共利益的實(shí)現(xiàn)，在這個(gè)階段呈現(xiàn)出政府、企業(yè)、社會(huì)多元參與和共同治理的新趨勢(shì)。本文通過深入分析和梳理我國城市更新的治理發(fā)展脈絡(luò)(表1)，進(jìn)一步理清當(dāng)前我國城市更新的治理困境，明確了以人為核心的高質(zhì)量城市更新未來的發(fā)展方向。

表1 我國城市更新治理發(fā)展脈絡(luò)

1.1 城市更新背景

新中國成立初期，我國整體經(jīng)濟(jì)水平低，城市居民聚居區(qū)建設(shè)水平不高、基礎(chǔ)設(shè)施落后。1953年中央政府提出了第一個(gè)五年計(jì)劃，城市建設(shè)以“變消費(fèi)城市為生產(chǎn)城市”“城市建設(shè)為生產(chǎn)服務(wù)、為勞動(dòng)人民服務(wù)”為主要方向。城市建設(shè)資金主要用于發(fā)展生產(chǎn)和新工業(yè)區(qū)的建設(shè)，對(duì)舊城采取“充分利用，逐步改造”的政策。在該階段，舊城改造主要著眼于棚戶區(qū)和危房簡屋改造，如北京龍須溝改造、上海肇嘉浜棚戶區(qū)改造和南京內(nèi)秦淮河整治等。

改革開放以后，國民經(jīng)濟(jì)日漸復(fù)蘇，城市建設(shè)速度大大加快，城市更新也成為當(dāng)時(shí)城市建設(shè)的重要組成部分。由于舊城區(qū)建筑質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量低下，難以適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民日益提高的生活水平需求，“全面規(guī)劃、分批改造”是這一階段舊城改造的重要特征，舊城改造的重點(diǎn)轉(zhuǎn)為還清生活設(shè)施的欠賬、解決城市職工住房問題，并開始重視修建住宅。

1.2 治理特征

第一階段我國城市更新的治理目標(biāo)是解決國民最基本的民生問題。這一階段的城市更新主要采用政府主導(dǎo)的一元治理模式，城市更新治理機(jī)制還不成熟，政府財(cái)政資金有限，改造工作大多是由政府通過自上而下的強(qiáng)制性政令安排推動(dòng)。由于這一階段的管理體制不完善，忽視了社會(huì)和市場的力量，對(duì)各利益主體意愿不夠重視，產(chǎn)權(quán)保護(hù)觀念淡薄，建設(shè)項(xiàng)目存在各自為政、標(biāo)準(zhǔn)偏低、配套不全、侵占綠地、破壞歷史文化建筑等問題。

1.3 相關(guān)政策

1978年3月，十一屆三中全會(huì)提出對(duì)國家的經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘邪l(fā)展創(chuàng)造了良好的契機(jī)。1984年頒布的《城市規(guī)劃條例》明確指出“舊城區(qū)的改建，應(yīng)當(dāng)遵循加強(qiáng)維護(hù)、合理利用、適當(dāng)調(diào)整、逐步改造的原則”。其后，1989年實(shí)施的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》進(jìn)一步細(xì)化了“統(tǒng)一規(guī)劃，分期實(shí)施，并逐步改善居住和交通條件，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，提高城市的綜合功能”的要求，具有重要的指導(dǎo)意義。

在地方層面，各地也編制了一系列城市總體規(guī)劃指導(dǎo)舊城區(qū)的建設(shè)。1963年，上海市“三五”計(jì)劃提出改善風(fēng)貌、拆遷、加層等地段建設(shè)控制導(dǎo)向，以及改善道路與擴(kuò)建市政基礎(chǔ)設(shè)施的工作重點(diǎn)。1980年，上海市政府提出將“住宅建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合、新區(qū)建設(shè)與舊城改造相結(jié)合、新建住宅與改造修繕舊房相結(jié)合”的號(hào)召。在此號(hào)召下，上海市采用新建和改造相結(jié)合的方式，開啟了為期20年的大規(guī)模住房改善活動(dòng)。1982年，廣州市政府在《廣州市城市總體規(guī)劃》(1984版)中提出共同推動(dòng)新居住區(qū)的建設(shè)與舊城居住區(qū)改造，改善舊城居住環(huán)境。1983年，北京市在《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控城市發(fā)展規(guī)模，并加強(qiáng)對(duì)城市環(huán)境綠化、歷史文化名城保護(hù)的認(rèn)識(shí)。

1.4 地方實(shí)踐

為改善城市居民的居住、安全、出行和衛(wèi)生等條件，補(bǔ)足城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的短板，一些大城市相繼開展了舊城改造活動(dòng)。在住房改造方面，20世紀(jì)80年代住房機(jī)制改革后，北京市逐步實(shí)施“危房改造”試點(diǎn)項(xiàng)目，對(duì)菊兒胡同、小后倉、西四北八條街區(qū)等進(jìn)行了改造。北京市政府針對(duì)建筑質(zhì)量較差、配套設(shè)施老舊、存在消防隱患、亟待修整的危房，以院落為單位進(jìn)行小規(guī)模的拆除重建。在舊城更新方面，南京市城市建設(shè)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向以政府投資為主的城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)。同時(shí)，南京市加速對(duì)城市環(huán)境的治理，治理后商業(yè)街市得到復(fù)興，城市環(huán)境和商業(yè)街區(qū)面貌煥然一新。在古城保護(hù)方面，蘇州市政府提出維持舊城原有風(fēng)貌和肌理，在一定范圍內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地對(duì)古城區(qū)進(jìn)行持續(xù)性的改造，使之滿足現(xiàn)代化生活的需要(表2)。

表2 第一階段典型城市更新實(shí)踐

2.1 城市更新背景

1990～2009年，我國城市發(fā)展處于總體增量開發(fā)、局部存量發(fā)展的階段。20世紀(jì)90年代初期，隨著改革開放后市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，土地有償使用和住房商品化改革為過去進(jìn)展緩慢的舊城更新提供了強(qiáng)大的動(dòng)力，釋放了土地市場的巨大能量和潛力。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，我國一些特大城市在城市建設(shè)和擴(kuò)張過程中，最先面臨土地資源緊缺、已建設(shè)用地利用低效等問題，迫使地方政府開始逐步探索城市更新機(jī)制，以突破土地供應(yīng)瓶頸，促進(jìn)土地集約利用。同時(shí)，借助多種市場化手段，地方政府與市場主體合作，推動(dòng)以城中村改造、舊工業(yè)區(qū)改造、歷史文化街區(qū)改造等為重點(diǎn)的城市更新，這種政企合作模式有效解決了存量改造所需資金規(guī)模龐大、完全依靠政府投入難以持續(xù)的問題。

2.2 治理特征

第二階段我國城市更新的治理目標(biāo)主要為推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。這一階段的城市更新主要采用政企合作下的二元治理模式。這種模式有助于拓寬融資渠道，吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入到城中村改造、商業(yè)區(qū)改造和歷史文化街區(qū)更新等項(xiàng)目中，有效緩解政府的財(cái)政壓力。政企合作模式的投資主體多元，有助于合理分擔(dān)成本，降低政府獨(dú)自承擔(dān)投資不利的風(fēng)險(xiǎn)。依據(jù)不同更新模式所帶來的不同收益，以及社會(huì)公平性、土地財(cái)政、現(xiàn)階段地塊開發(fā)需求等多方面的影響，政企合作模式大體可分為“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作”與“政府主導(dǎo)，市場參與”兩大類型，主要采用PPP、BOT、PUO等市場化運(yùn)作手段。政府政策支持與社會(huì)資本運(yùn)作的結(jié)合大大提高了這一階段城市更新的發(fā)展速度，然而對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的過度追求，促使政府和開發(fā)商結(jié)成“行政權(quán)力與資本的利益增長聯(lián)盟”，導(dǎo)致增值利益分配不均衡，對(duì)權(quán)利主體和公共利益的保障不足。

2.3 相關(guān)政策

20世紀(jì)90年代初期，中央陸續(xù)出臺(tái)了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》《中華人民共和國招投標(biāo)法》《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》等，拉開了市場經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下城市更新的序幕。在省級(jí)層面，各省也針對(duì)土地節(jié)約集約工作，發(fā)布省級(jí)政府文件，提出在科學(xué)統(tǒng)籌、因地制宜等理念的指導(dǎo)下，推進(jìn)土地集約高效利用，完善土地要素市場，挖掘土地潛力，對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行控制，并對(duì)存量建設(shè)用地與新增建設(shè)用地進(jìn)行差別化管理。相關(guān)文件有《江蘇省人民政府關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)土地集約利用工作的通知》《遼寧省人民政府關(guān)于深化改革土地管理的實(shí)施意見》《廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》等。

隨著各大城市土地資源緊缺問題不斷加劇，地方政府紛紛出臺(tái)相關(guān)政策，指導(dǎo)地方層面的城市更新方向和具體工作。深圳市于2004年出臺(tái)了《深圳市城中村(舊村)改造暫行辦法》，對(duì)城中村改造的目標(biāo)、方法與優(yōu)惠政策做出具體規(guī)范。此后，深圳市政府先后印發(fā)《深圳市人民政府關(guān)于工業(yè)區(qū)升級(jí)改造的若干意見》《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)我市工業(yè)區(qū)升級(jí)改造試點(diǎn)項(xiàng)目的意見》等，以推進(jìn)舊工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)。2009年深圳市政府出臺(tái)了我國第一個(gè)城市更新政府規(guī)定—《深圳市城市更新辦法》，明確以政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作的方式開展城市更新。與此同時(shí)，廣州市也相繼出臺(tái)了《中共廣州市委辦公廳 廣州市人民政府辦公廳關(guān)于“城中村”改制工作的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)“城中村”整治改造的實(shí)施意見》《關(guān)于廣州市區(qū)產(chǎn)業(yè)“退二進(jìn)三”工作實(shí)施意見》等，加快推進(jìn)廣州市城市更新工作。

2.4 地方實(shí)踐

在政企合作的二元治理模式推動(dòng)下，深圳市、上海市、廣州市等舊城改造規(guī)模不斷擴(kuò)大、項(xiàng)目數(shù)量不斷增加。例如，深圳市羅湖蔡屋圍更新項(xiàng)目由羅湖區(qū)政府與開發(fā)商合作，整合空間、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)和文化資源，將該地區(qū)建成集金融、商業(yè)、文化于一體的“國際消費(fèi)中心；深圳市蛇口工業(yè)園區(qū)改造項(xiàng)目通過商業(yè)化運(yùn)作，引入商業(yè)、住宅和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等，實(shí)現(xiàn)工業(yè)區(qū)向綜合性城區(qū)轉(zhuǎn)變；上海市思南公館歷史風(fēng)貌更新項(xiàng)目由政府指導(dǎo)、國企投資持有、社會(huì)融資，并進(jìn)行市場化運(yùn)營管理，更新后的思南公館歷史片區(qū)成為融合酒店、辦公、商業(yè)、居住等多功能的高品質(zhì)綜合社區(qū)；上海市新天地改造項(xiàng)目創(chuàng)新性地實(shí)踐了政府主導(dǎo)、市場化運(yùn)作的歷史城區(qū)更新計(jì)劃，保留了石庫門的建筑外觀，將其居住功能更換為餐飲、娛樂、購物等商業(yè)功能。

然而，這一階段的政企合作忽視了原產(chǎn)權(quán)人和公眾的意見，導(dǎo)致部分項(xiàng)目推進(jìn)困難。例如，深圳市大沖村改造項(xiàng)目在《深圳市大涌舊村改造規(guī)劃》(1998版)和《南山區(qū)大沖村舊村改造詳細(xì)規(guī)劃》(2005版)制定期間進(jìn)行了兩輪博弈，但由于難以協(xié)調(diào)政府、村民和市場的訴求，更新項(xiàng)目推動(dòng)困難重重；廣州市永慶坊城市更新項(xiàng)目初期采用大拆大建和減量規(guī)劃的方式完成了房屋征收和拆遷工作，由于與居民溝通不暢、片區(qū)內(nèi)歷史文化建筑保護(hù)不力等，引發(fā)了社會(huì)的強(qiáng)烈反對(duì)，永慶坊第一階段的大拆大建更新模式基本宣告失敗(表3)。

表3 第二階段典型城市更新實(shí)踐

3.1 城市更新背景

我國城市發(fā)展正處于從粗放化、外延式增量發(fā)展轉(zhuǎn)為精細(xì)化、內(nèi)涵式存量提升發(fā)展的階段。2011年，我國的城鎮(zhèn)化率首次超過50％，隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，過去由市場驅(qū)動(dòng)、以創(chuàng)造增值收益為特征的城市更新模式已無法解決我國面臨的眾多城市問題。在此背景下，保障民生、改善人居環(huán)境、強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理成為城市更新行動(dòng)的重要目標(biāo)。2020年中國共產(chǎn)黨第十九屆五中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年計(jì)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，明確提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，這是黨中央對(duì)進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量工作做出的重大決策部署。在這一階段，我國的城市更新更加關(guān)注城市內(nèi)涵發(fā)展，更加強(qiáng)調(diào)以人為本，更加重視人居環(huán)境的改善和城市活力的提升。第三階段的城市更新主要聚焦于老舊小區(qū)改造、低效工業(yè)用地盤活、歷史地區(qū)保護(hù)活化、城中村改造和城市修補(bǔ)等。

3.2 治理特征

第三階段我國城市更新的治理目標(biāo)在于促進(jìn)以人為核心的高質(zhì)量發(fā)展。這一階段的城市更新主要采用多方協(xié)同下的多元治理模式。通過建立由政府、專家、投資者、市民等多元主體共同構(gòu)成的行動(dòng)決策體系，利用“正式”與“非正式”的治理工具來應(yīng)對(duì)復(fù)雜的城市更新系統(tǒng)，政府自上而下地統(tǒng)籌城市更新，運(yùn)用容積率獎(jiǎng)勵(lì)、產(chǎn)權(quán)變更、功能區(qū)兼容混合和財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等手段，平衡政府與開發(fā)商、居民之間的利益分配，如各地分別出臺(tái)了《深圳市城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定》《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則》《濟(jì)南市既有住宅增設(shè)電梯財(cái)政補(bǔ)助資金實(shí)施細(xì)則》等文件。各類社會(huì)主體通過成立工作坊和自治會(huì)、社會(huì)調(diào)查、設(shè)立基金等方式，參與社區(qū)營造、歷史遺產(chǎn)保護(hù)活化、公共空間設(shè)施更新等涉及民生和公共利益的城市更新活動(dòng)。然而，目前自下而上的多元協(xié)商機(jī)制仍處在探索階段，缺乏政策、制度的支持和保障，公共利益的保障力度不足。

3.3 相關(guān)政策

2014年編制的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》明確指出“要按照改造更新與保護(hù)修復(fù)并重的要求，健全舊城鎮(zhèn)改造機(jī)制，優(yōu)化提升舊城功能，加快城區(qū)老工業(yè)區(qū)搬遷改造”。2020年，《中共中央關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年計(jì)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)了“實(shí)施城市更新行動(dòng)”。此外，在棚戶區(qū)改造、低效用地再開發(fā)、“城市雙修”、老舊小區(qū)改造等方面，國家也相繼出臺(tái)了一系列專項(xiàng)政策，如《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見》《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》等。各省政府也根據(jù)自身實(shí)際情況印發(fā)了一系列規(guī)范性文件和指導(dǎo)意見。例如，廣東省人民政府先后印發(fā)了《廣東省人民政府關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約用地的若干意見》《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的實(shí)施意見》等，逐步完善城市更新的治理制度。

為尊重和保障原權(quán)利人的合法權(quán)益及改造意愿，《深圳市城市更新辦法》《上海市舊住房綜合改造管理辦法》《杭州市老舊小區(qū)綜合改造提升工作實(shí)施方案》等文件對(duì)項(xiàng)目申報(bào)階段和實(shí)施階段中原權(quán)利人的意愿征求進(jìn)行了規(guī)定。2020年，深圳市政府頒布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“政府統(tǒng)籌、規(guī)劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、節(jié)約集約、市場運(yùn)作、公眾參與”的原則。同年，北京市發(fā)布了《北京市老舊小區(qū)綜合整治工作手冊(cè)》，積極構(gòu)建基層制度和社區(qū)規(guī)劃師制度。上海市也明確提出將在全市范圍內(nèi)推廣試點(diǎn)“參與式社區(qū)規(guī)劃”制度。

3.4 地方實(shí)踐

目前我國城市更新項(xiàng)目不斷涌現(xiàn)，尤其是北上廣深等一線城市，受起步時(shí)間早、發(fā)展速度快、土地資源緊缺等因素的影響，對(duì)城市更新的需求更為迫切。這些城市在多元主體參與方面進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索。例如，上海市陸家嘴社區(qū)的環(huán)梅園公園整體改造項(xiàng)目，由陸家嘴社區(qū)公益基金會(huì)組織召開概念方案發(fā)布會(huì)，政府、居民、設(shè)計(jì)師、專家共同協(xié)商討論；北京市勁松社區(qū)改造項(xiàng)目在社區(qū)黨委的帶領(lǐng)下，通過“居委會(huì)—小區(qū)—樓門”治理網(wǎng)絡(luò)向群眾征集需求與改造意見，通過市場化方式引入約3000萬社會(huì)資本，企業(yè)從設(shè)計(jì)規(guī)劃、施工到后期物業(yè)管理，全流程參與老舊小區(qū)微改造；深圳市水圍村城市更新項(xiàng)目由福田區(qū)住房和建設(shè)局牽頭，深業(yè)集團(tuán)有限公司統(tǒng)一向深圳市水圍實(shí)業(yè)股份有限公司承租村民樓，結(jié)合青年人才需求，量身定制改造和運(yùn)營方案，改造后出租給福田區(qū)政府作為人才公寓使用；深圳市南山區(qū)大沖村舊改項(xiàng)目歷經(jīng)12年，于2010年簽約率達(dá)97.1％，終于取得突破性進(jìn)展，大沖村舊改項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了政府、市場主體和村民等各主體之間的利益平衡；廣州市永慶坊更新項(xiàng)目把握社會(huì)公眾的多元訴求，“市—區(qū)—社區(qū)”三級(jí)聯(lián)動(dòng)，在方案編制、實(shí)施階段等各個(gè)階段共同參與，營造了共建共治共享的歷史文化街區(qū)(表4)。

表4 第三階段典型城市更新實(shí)踐

4.1 當(dāng)前我國城市更新中的治理困境與挑戰(zhàn)

(1)系統(tǒng)化的城市更新治理體系還未形成。

首先，國家層面缺乏頂層立法保障和指導(dǎo)方針。城市更新的政策制度建設(shè)、規(guī)劃體系銜接和管理體系構(gòu)建工作十分復(fù)雜，需要從頂層把控整體發(fā)展方向。雖然在國家層面已經(jīng)出臺(tái)了有關(guān)棚戶區(qū)改造、老舊小區(qū)改造、低效用地再開發(fā)等存量空間改造專項(xiàng)政策，但是從各地實(shí)踐來看，存在更新方式劃分類型不一、理解不同等問題。土地的細(xì)分合并、置換、出讓及財(cái)稅等是各地當(dāng)前面臨的城市更新關(guān)鍵性問題，還需要國家層面的政策統(tǒng)籌與指引。其次，地方層面缺乏城市更新規(guī)劃體系與制度。與增量開發(fā)不同，城市更新涉及產(chǎn)權(quán)、空間、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等更多元、更繁復(fù)的問題?，F(xiàn)有的城市規(guī)劃管理體系主要是適配于增量發(fā)展模式，難以有效指導(dǎo)現(xiàn)階段的城市更新工作。部分城市(如深圳市、廣州市和上海市等)已經(jīng)出臺(tái)了城市更新相關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、技術(shù)規(guī)范和操作指引等，然而大部分城市仍然處于探索階段，城市更新規(guī)劃體系和制度建設(shè)總體滯后于實(shí)踐進(jìn)程，城市更新在增量規(guī)劃的制度框架中推進(jìn)困難。同時(shí)，我國大部分城市還面臨城市更新工作與國土空間規(guī)劃體系銜接不順暢、空間治理模式較單一等問題。

(2)精細(xì)化的城市更新治理機(jī)制亟待完善。

一是各部門事權(quán)劃分不清晰。目前城市更新工作已在我國大范圍展開，然而中央政府和地方政府之間、地方政府各部門之間在治理過程中的關(guān)系和事權(quán)劃分不清晰。除深圳市、廣州市、珠海市、上海市等部分城市外，我國大部分城市并未設(shè)立城市更新專職管理機(jī)構(gòu)或部門。城市更新工作涉及的部門較多，在多政策路徑下，各部門多頭管理、缺乏結(jié)構(gòu)性和系統(tǒng)性協(xié)同，導(dǎo)致存量空間利用和公共資源投入缺乏統(tǒng)籌。二是多主體參與途徑不明晰。城市更新不只著眼于土地經(jīng)濟(jì)增值和物質(zhì)環(huán)境改善，還涉及政府、市場、公眾等多元權(quán)利主體的不同利益。但目前城市更新規(guī)劃的作用途徑仍以物質(zhì)空間管控為主，存在物質(zhì)空間規(guī)劃的局限性，解決社會(huì)問題的作用力度不足，多元主體的參與途徑也不清晰，缺乏與基層治理機(jī)制的有效銜接。三是全過程的管理機(jī)制不完善。城市更新涉及土地、產(chǎn)權(quán)、空間、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方方面面，具有周期長、范圍廣等特點(diǎn)。我國大部分城市目前主要關(guān)注于土地和規(guī)劃管理，還未構(gòu)建城市更新全過程管理機(jī)制，特別是實(shí)施和監(jiān)管力度不足。此外，我國目前的城市更新政策更適配于拆除重建類型，在微更新、微改造方面還缺乏健全的行政審批程序和制度。

(3)多元化的城市更新利益平衡機(jī)制仍不健全。

首先，對(duì)城市更新背后動(dòng)力機(jī)制的研究不充分。城市更新背后的動(dòng)力機(jī)制是不同更新類型采用不同實(shí)施方式的重要原因，然而目前我國城市更新較少從動(dòng)力機(jī)制的維度進(jìn)行制度構(gòu)建。其次，經(jīng)濟(jì)增長和公共利益的平衡機(jī)制不完善。城市更新治理的多元主體包括政府、市場、權(quán)利人和社會(huì)公眾等，如何有效平衡多元主體的利益是城市更新需要解決的重要問題。然而，目前對(duì)房地產(chǎn)化路徑的過度依賴，導(dǎo)致政府、原土地權(quán)利人和開發(fā)商形成了行政權(quán)力、物權(quán)與資本的“利益增長聯(lián)盟”。對(duì)開發(fā)量和經(jīng)濟(jì)利益的過度攫取加大了城市更新的改造成本，帶來了環(huán)境、交通、公共服務(wù)等方面的外部負(fù)效應(yīng)，給城市造成了較大負(fù)荷，對(duì)于城市整體的公共利益缺乏有效保障。

4.2 面向城市治理的建議

(1)建立系統(tǒng)化的城市更新治理體系。

一是我國目前還需要從國家層面制定城市更新的頂層立法保障和綱領(lǐng)性的規(guī)章制度。針對(duì)目前全國各地在城市更新領(lǐng)域面臨的困難，應(yīng)在國家層面建立基本的行動(dòng)規(guī)則，自上而下引導(dǎo)戰(zhàn)略方向，并提供支持城市更新高質(zhì)量發(fā)展的法規(guī)政策工具，如明確城市更新可以協(xié)議出讓的方式開展等。此外，國家還應(yīng)發(fā)揮引導(dǎo)作用，監(jiān)督和指導(dǎo)地方開展城市更新相關(guān)工作。二是地方層面應(yīng)構(gòu)建精細(xì)化的城市更新規(guī)劃與制度體系。地方政府根據(jù)上級(jí)要求并結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，構(gòu)建一套約束與彈性相結(jié)合的城市更新治理體系，制定地方政府規(guī)章，提供基本政策依據(jù)和引導(dǎo)配套政策，為城市更新工作提供行動(dòng)綱領(lǐng)；制定地方政策性文件、技術(shù)規(guī)范和操作指引，明確關(guān)鍵要素和實(shí)施內(nèi)容，突出規(guī)劃編制技術(shù)要求，細(xì)化與完善更新項(xiàng)目管理要求，以及規(guī)范更新項(xiàng)目運(yùn)作流程。此外，還應(yīng)形成動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，促使城市更新工作在法治基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)常態(tài)化推進(jìn)。

(2)完善精細(xì)化的城市更新治理機(jī)制。

一是對(duì)城市更新進(jìn)行統(tǒng)籌管理和引導(dǎo)實(shí)施。明晰各部門的權(quán)責(zé)，設(shè)立城市更新專職管理機(jī)構(gòu)或部門，搭建多部門協(xié)同平臺(tái)，建立明確、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)化管理機(jī)制。在城市更新政策制定、城市更新項(xiàng)目審批及城市更新項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)等方面，聯(lián)合協(xié)調(diào)多部門，實(shí)施統(tǒng)籌管理。二是推動(dòng)多元主體共同參與城市更新。在動(dòng)力機(jī)制、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、空間環(huán)境、利益訴求十分復(fù)雜的城市更新實(shí)踐中，建立政府—市場主體—權(quán)利主體—社會(huì)公眾等多元主體協(xié)同合作機(jī)制是提升城市治理能力的重要途徑。積極構(gòu)建面向市場和公眾的規(guī)劃與協(xié)商機(jī)制，進(jìn)一步使多方參與的形式、流程、范圍、權(quán)責(zé)等協(xié)作機(jī)制制度化，使各方在統(tǒng)一透明的機(jī)制下進(jìn)行充分的博弈與協(xié)商。三是構(gòu)建城市更新全過程管理機(jī)制。形成全生命周期管理機(jī)制，包括規(guī)劃機(jī)制、實(shí)施機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制和反饋機(jī)制等，并貫穿于城市更新計(jì)劃申報(bào)、土地信息核查、更新單元規(guī)劃申報(bào)、實(shí)施主體確認(rèn)、完成房屋拆除、用地手續(xù)辦理和預(yù)售監(jiān)管等階段，特別是對(duì)于微更新，要制定專屬的行政審批機(jī)制。

(3)構(gòu)建多元化的城市更新利益平衡制度。

深入分析城市更新多元主體的動(dòng)力機(jī)制，制定平衡各方利益的制度。一是地方政府在明確保障公共利益、促進(jìn)城市持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)下，應(yīng)將城市更新作為實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑，制定城市更新工作計(jì)劃和規(guī)劃，對(duì)城市更新實(shí)施行動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)籌和引導(dǎo)。政府還應(yīng)注重保障公共利益，如明確公共利益用地和用房配置要求，鼓勵(lì)公共責(zé)任捆綁，建立實(shí)施監(jiān)管協(xié)議制度等。二是對(duì)于社會(huì)主體，應(yīng)尊重其合法權(quán)益，鼓勵(lì)公眾參與。城市更新應(yīng)尊重與保障權(quán)利主體的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，如制定合理的補(bǔ)償安置辦法，提供政策和資金支持，完善權(quán)利主體的自主更新路徑等。同時(shí)，建立溝通協(xié)商平臺(tái)，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，共同改善城市民生環(huán)境。三是制定市場主體參與激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)其承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。制定激勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)政策，以構(gòu)建合理的功能調(diào)整與容積率獎(jiǎng)勵(lì)轉(zhuǎn)移機(jī)制，優(yōu)化存量用地地價(jià)體系，通過提供稅費(fèi)減免與資金支持等手段，滿足市場的合理利潤要求，調(diào)動(dòng)市場參與的積極性。同時(shí)，對(duì)市場主體提出承擔(dān)公共利益責(zé)任和實(shí)現(xiàn)城市功能品質(zhì)提升的要求，引導(dǎo)城市更新推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。

縱觀新中國成立后我國城市更新的空間治理歷程，先后經(jīng)歷了旨在解決城市居民最基本的居住、出行等民生問題的政府主導(dǎo)下的一元治理舊城改造；城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，政企合作下大規(guī)模的居住區(qū)改造、城中村改造、老舊工業(yè)區(qū)改造和歷史地段商業(yè)化改造；強(qiáng)調(diào)以人為核心和高質(zhì)量發(fā)展，多方參與下的老舊小區(qū)改造、低效工業(yè)用地盤活和歷史地區(qū)保護(hù)活化。我國的城市更新在不斷發(fā)展和前進(jìn)中獲得了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、構(gòu)建新發(fā)展格局、提升國家治理體系與治理能力、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家發(fā)揮了重要作用。

但與此同時(shí)，在面向以人為核心的高質(zhì)量發(fā)展的新時(shí)期，我國的城市更新治理也面臨著前所未有的困境和挑戰(zhàn)，需要從政策制度、規(guī)劃技術(shù)和實(shí)施機(jī)制等方面創(chuàng)新城市更新的治理機(jī)制。城市存量發(fā)展是長期的、常態(tài)化的，通過建立國家層面綱領(lǐng)性的指導(dǎo)方針，構(gòu)建地方層面精細(xì)化的城市更新規(guī)劃和政策體系，制定多元主體利益平衡機(jī)制，明確共建共治共享的城市更新主體關(guān)系，建立長效管理機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)我國城市更新更高層次、更高質(zhì)量的發(fā)展。