英國(guó)的地方規(guī)劃及對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的啟示

英國(guó)作為現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)源地，霍華德的田園城市思想影響至今。英國(guó)1909年頒布了《住房與城市規(guī)劃諸法》（Housing，Town planning,Etc.Act.1909）以確保城鎮(zhèn)品質(zhì)、公共健康與住房供應(yīng)，該法也被認(rèn)為是第一部將城市規(guī)劃法律化的法案。為應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)后的大規(guī)模城市建設(shè)，1947年英國(guó)頒布了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，城鄉(xiāng)規(guī)劃的法定地位與自上而下的規(guī)劃體系自此建立。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展演進(jìn)，英國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系亦經(jīng)歷著不斷演變的過程。國(guó)內(nèi)學(xué)者一直十分關(guān)注英國(guó)的空間規(guī)劃發(fā)展，當(dāng)前研究也較為豐富，主要可梳理為以下三類研究：一是關(guān)注其空間規(guī)劃體系發(fā)展歷程與改革動(dòng)態(tài)；二是關(guān)注其規(guī)劃體系的建構(gòu)；三是聚焦其運(yùn)行機(jī)理與各類支撐制度。

盡管諸多文獻(xiàn)對(duì)英國(guó)的規(guī)劃體系開展了較多研究，但就其地方層面規(guī)劃來說，既有成果大多停留在2011年規(guī)劃體系改革背景之前，存在一定的滯后性。因此本文希望探析2011改革后的英國(guó)地方規(guī)劃特征，以期對(duì)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)工作提出借鑒與啟示。

在全球金融危機(jī)背景下，2010年新上任的卡梅倫聯(lián)合政府認(rèn)為早前的規(guī)劃體系過于繁雜，且由于對(duì)自上而下的過度強(qiáng)調(diào)使得規(guī)劃與解決實(shí)際社會(huì)問題出現(xiàn)脫節(jié)，因此英國(guó)政府進(jìn)行了一系列“激進(jìn)改革”（radical reform），隨即于2011年頒布《地方主義法》（Localism Act 2011），以進(jìn)一步縮減規(guī)劃層級(jí)并賦予地方自主發(fā)展權(quán)，正式形成了當(dāng)前以國(guó)家層面的《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（The National Planning Policy Framework，簡(jiǎn)稱NPPF）、地方層面的地方規(guī)劃（Local Plan）與鄰里規(guī)劃(Neighbourhood Plan)所構(gòu)成的“新二級(jí)”空間規(guī)劃體系。

2011年的改革重新構(gòu)建了“國(guó)家—地方”的空間規(guī)劃體系，結(jié)合當(dāng)前需求進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了中央地方權(quán)力的下放，正式廢除了2004年規(guī)劃體系中區(qū)域?qū)用娴目臻g戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了從“國(guó)家—區(qū)域—地方”的三級(jí)規(guī)劃體系向“國(guó)家—地方”的兩級(jí)規(guī)劃體系的轉(zhuǎn)變。

相較于原規(guī)劃體系，2011空間規(guī)劃體系改革呈現(xiàn)出兩大特征，一是規(guī)劃層級(jí)簡(jiǎn)化、各層級(jí)內(nèi)容明確，即在兩級(jí)的空間規(guī)劃體系下，國(guó)家層面通過60多頁的《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（NPPF）替代上一階段1000多頁的《規(guī)劃政策文件》（Planning Policy Statement,簡(jiǎn)稱PSS），區(qū)域?qū)用鎯H保留大倫敦地區(qū)，地方層面以地方規(guī)劃和鄰里規(guī)劃替代原來的地方發(fā)展框架（Local Development Framework，簡(jiǎn)稱“LDF”）；二是基于立法與放權(quán)下的地方事權(quán)與地方規(guī)劃內(nèi)容更加明晰。即在《地方主義法》等相關(guān)法律的支撐下，地方政府在中央政府的有效干預(yù)下實(shí)現(xiàn)了自由裁量空間與地方自主發(fā)展權(quán)的擴(kuò)大?？傮w來看，2011年體系下英國(guó)的空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)出“國(guó)家規(guī)劃綱領(lǐng)化、地方規(guī)劃細(xì)致化”的特征。

（1）國(guó)家層面：《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（NPPF）

國(guó)家層面編制主體為住房、社區(qū)與地方政府部門（Ministry Of Housing Communities and Local Government,簡(jiǎn)稱MHCLG），以《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（NPPF）為核心引導(dǎo)全國(guó)的規(guī)劃建設(shè)。該文件共17章節(jié)，主要內(nèi)容包括：實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；建立強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)；計(jì)劃制定；決策；提供足夠的住房；確保城鎮(zhèn)中心的活力；促進(jìn)健康和安全的社區(qū)；促進(jìn)可持續(xù)運(yùn)輸；支持高質(zhì)量的通信基礎(chǔ)設(shè)施；有效利用土地；實(shí)現(xiàn)精心設(shè)計(jì)的場(chǎng)所；保護(hù)綠化帶土地；應(yīng)對(duì)氣候變化，洪水和沿海變化的挑戰(zhàn)；保護(hù)和改善自然環(huán)境；保護(hù)和改善歷史環(huán)境；礦產(chǎn)的可持續(xù)利用等（MHCLG，2012）。NPPF雖為非法定的規(guī)劃，但其是后續(xù)制定《地方規(guī)劃》與《鄰里規(guī)劃》的基本原則與相關(guān)領(lǐng)域的重要引導(dǎo)。

（2）區(qū)域?qū)用妫簝H大倫敦地區(qū)編制區(qū)域規(guī)劃

改革后，僅大倫敦地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃仍然是法定規(guī)劃。第一個(gè)《倫敦規(guī)劃》發(fā)布于2004年，目前已經(jīng)歷兩輪修改編制至2016版，根據(jù)大倫敦管理局（GreatLondon Authority,簡(jiǎn)稱GLA）的要求，大倫敦規(guī)劃的負(fù)責(zé)方包括：大倫敦市長(zhǎng)、32個(gè)行政區(qū)（boroughs）、倫敦市公司（這里的倫敦市指的是倫敦金融城，而不是區(qū)域范圍的大倫敦）、市長(zhǎng)發(fā)展公司以及倫敦地方規(guī)劃當(dāng)局指定的鄰里公共論壇。倫敦市長(zhǎng)必須完成該規(guī)劃并進(jìn)行審查?！秱惗匾?guī)劃》是為未來20~25年倫敦的發(fā)展設(shè)定的總體框架，通常匯集了倫敦市長(zhǎng)及相關(guān)部門對(duì)于未來倫敦經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、交通以及社會(huì)等方面的內(nèi)容，主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、住房、文化、社會(huì)與環(huán)境問題、土地開發(fā)與利用框架、引導(dǎo)地方規(guī)劃的政策框架、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等。

（3）地方層面：編制地方規(guī)劃與鄰里規(guī)劃地方層面編制地方規(guī)劃與鄰里規(guī)劃，前者需明確自治鎮(zhèn)的未來發(fā)展愿景和框架，解決住房，經(jīng)濟(jì)，社區(qū)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的需求和機(jī)遇，并為保護(hù)和改善自然和歷史環(huán)境，緩解自然環(huán)境壓力提供基礎(chǔ)；后者以社區(qū)為編制單元，包含土地開發(fā)和使用的政策，社區(qū)擁有直接的權(quán)力以制定愿景，引領(lǐng)社區(qū)未來10、15、20年內(nèi)的發(fā)展。

為引導(dǎo)地方規(guī)劃的編制，英國(guó)住房、社區(qū)和地方政府部發(fā)布了《地方規(guī)劃指南》（Guidance On Plan-Making），在《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（NPPF）的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確了地方規(guī)劃編制的目的、規(guī)劃框架、編制主體、實(shí)施檢測(cè)等內(nèi)容。

地方規(guī)劃由戰(zhàn)略政策（必備）與非戰(zhàn)略政策（可選）兩部分構(gòu)成。前者為15年左右規(guī)劃期內(nèi)地方當(dāng)局對(duì)市鎮(zhèn)的長(zhǎng)期需求和機(jī)遇的預(yù)測(cè)與響應(yīng)，針對(duì)土地開發(fā)與利用中的各類優(yōu)先事項(xiàng)的發(fā)展模式、規(guī)模和質(zhì)量等制定的總體戰(zhàn)略，主要包括以下四項(xiàng)內(nèi)容：①住房（包括經(jīng)濟(jì)適用房）、就業(yè)、零售、休閑和其他商業(yè)發(fā)展。②運(yùn)輸、電信、安全、廢物管理、供水、污水、洪水風(fēng)險(xiǎn)和沿海變化管理的基礎(chǔ)設(shè)施等。③社區(qū)設(shè)施（例如衛(wèi)生，教育和文化基礎(chǔ)設(shè)施）等。④保護(hù)和改善自然、建筑和歷史環(huán)境，包括景觀和綠色基礎(chǔ)設(shè)施，并制定規(guī)劃解決減緩和適應(yīng)氣候變化的措施等；后者為地方政府和社區(qū)針對(duì)特定地區(qū)、發(fā)展類型因地制宜制定的政策計(jì)劃，包括設(shè)施配置、場(chǎng)地分配、設(shè)計(jì)原則的制定、自然保護(hù)等。

英國(guó)作為一個(gè)擁有地方自治傳統(tǒng)的單一制的國(guó)家，中央政府主要決定全國(guó)層面的政策并負(fù)責(zé)監(jiān)督實(shí)施，地方政府在法律授權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各類公共服務(wù)事務(wù)負(fù)責(zé)。在經(jīng)歷多次權(quán)力下放與規(guī)劃層級(jí)簡(jiǎn)化后，當(dāng)前體系下地方政府負(fù)責(zé)地方規(guī)劃的編制，規(guī)劃成果需提交住房、社區(qū)與地方部門政府大臣（Secretary of State for Housing, Communities and Local Government，簡(jiǎn)稱SoS），接受規(guī)劃督察部門（The Planning Inspectorate）任命的督察進(jìn)行獨(dú)立審查。其編制流程一般包括前期的可持續(xù)性評(píng)估、基礎(chǔ)資料收集、協(xié)商咨詢與信息收集，中期階段的規(guī)劃提交、規(guī)劃審查、規(guī)劃采納部分，以及后續(xù)的規(guī)劃監(jiān)測(cè)實(shí)施內(nèi)容。

《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（NPPF）對(duì)于規(guī)劃事權(quán)的劃分與傳導(dǎo)進(jìn)行了規(guī)定。其第一章節(jié)中明確了該框架對(duì)于地方規(guī)劃的框架性作用，并且要求“在制定計(jì)劃時(shí)必須考慮國(guó)家規(guī)劃政策框架，且應(yīng)是計(jì)劃決策中的重要考慮因素”。地方當(dāng)局在制定相關(guān)規(guī)劃時(shí)，需考慮NPPF中的要求，并將其深化成具體要求融入規(guī)劃文件中，以此保持地方規(guī)劃與政策和國(guó)家要求的一致性。自此形成了適應(yīng)當(dāng)前兩級(jí)空間規(guī)劃體系的規(guī)劃傳導(dǎo)方式，即國(guó)家層面以綱領(lǐng)性、框架性的政策綱要進(jìn)行戰(zhàn)略引導(dǎo)，地方層面直接銜接以引導(dǎo)市鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)。在完善的法律法規(guī)體系支撐下，簡(jiǎn)化后的規(guī)劃傳導(dǎo)順暢且有效，各級(jí)各類規(guī)劃編制與實(shí)施的合理性與規(guī)范性同樣得以進(jìn)一步明確。

海利根鎮(zhèn)（Haringey）是大倫敦地區(qū)32個(gè)自治市鎮(zhèn)（boroughs）之一，由Hornsey,Wood Green and Tottenham三個(gè)主要地區(qū)組成，轄區(qū)面積30km2左右、人口20萬，其位于倫敦北部的倫敦—斯坦斯特德—?jiǎng)颉说貌眨ǎ↙SCP）的增長(zhǎng)區(qū)，具有良好的交通區(qū)位與區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)。目前，海利根鎮(zhèn)正在執(zhí)行的地方規(guī)劃（2013—2026）由戰(zhàn)略政策（Strategic Policies）、發(fā)展管理政策（Development Management Policies），場(chǎng)地分配（Site Allocation）和Tottenham地區(qū)的行動(dòng)計(jì)劃（Tottenham Area Action Plan）組成。同時(shí)地方政府目前正在準(zhǔn)備另外兩項(xiàng)計(jì)劃，即“the Wood Green Area行動(dòng)計(jì)劃”（the Wood Green Area Action Plan）和“北倫敦廢棄物計(jì)劃”（North London Waste Plan），一旦獲得通過，將成為其地方規(guī)劃的一部分。

戰(zhàn)略政策（Strategic Policies）規(guī)定了海利根鎮(zhèn)至2026年的未來發(fā)展愿景和關(guān)鍵政策，用于明確其可持續(xù)社區(qū)戰(zhàn)略和其他計(jì)劃與戰(zhàn)略的優(yōu)先事項(xiàng)和發(fā)展目標(biāo)，且包含了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的關(guān)鍵政策和實(shí)施框架。地方政府需要應(yīng)對(duì)當(dāng)前該地區(qū)的社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，因地制宜地制定戰(zhàn)略性發(fā)展政策。海利根鎮(zhèn)當(dāng)前的挑戰(zhàn)主要是：人口變化（減少）、住房、失業(yè)、健康、氣候變化、高質(zhì)量設(shè)計(jì)、平等和包容、運(yùn)輸以及犯罪與安全。在此背景下針對(duì)核心問題進(jìn)行戰(zhàn)略和政策的編制。就規(guī)劃成果來看，其由八部分內(nèi)容組成，包括：概要、空間戰(zhàn)略和六大類戰(zhàn)略性政策。

戰(zhàn)略性政策部分作為該規(guī)劃文件的核心內(nèi)容，每項(xiàng)內(nèi)容通常由政策制定、空間落位以及實(shí)施監(jiān)測(cè)三部分組成，偏重政策性與導(dǎo)向性，是后續(xù)其他各類計(jì)劃的基礎(chǔ)。如在“以人為本”（people at the heart of change in haringey）章節(jié)，包含了SP1、SP2、SP3政策，分別明確針對(duì)人口增長(zhǎng)、住房和吉普賽人，具體完成了人口增長(zhǎng)的區(qū)域劃分、明確了住房供應(yīng)總量并細(xì)分至單元以及分階段的增長(zhǎng)計(jì)劃，并在此基礎(chǔ)上對(duì)實(shí)施監(jiān)測(cè)提出要求。

發(fā)展管理計(jì)劃（The Development Management Development Plan，簡(jiǎn)稱DPD）是對(duì)于戰(zhàn)略性政策的細(xì)化落實(shí)與支撐，通過明確關(guān)鍵目標(biāo)以支持戰(zhàn)略性政策的實(shí)現(xiàn)，且針對(duì)有悖于戰(zhàn)略性政策的發(fā)展內(nèi)容進(jìn)行了明確的框架制定，并為相關(guān)規(guī)劃的申請(qǐng)?jiān)u估提供了標(biāo)準(zhǔn)。在海利根鎮(zhèn)的地方規(guī)劃文件中，發(fā)展管理計(jì)劃文件銜接戰(zhàn)略政策文件，將其關(guān)鍵規(guī)劃政策分為六大領(lǐng)域進(jìn)行梳理，分別為設(shè)計(jì)與城鎮(zhèn)個(gè)性、住房、環(huán)境與可持續(xù)、交通與開發(fā)空間、就業(yè)與城鎮(zhèn)中心、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及實(shí)施監(jiān)測(cè)。通常發(fā)展管理文件中提出的發(fā)展管理政策（Development Management policy）往往在數(shù)量上會(huì)多多于戰(zhàn)略政策，可以看作是對(duì)其的細(xì)化與落實(shí)，并結(jié)合相關(guān)圖紙實(shí)現(xiàn)空間落位。

以住房章節(jié)為例，在戰(zhàn)略政策部分明確了住房供應(yīng)規(guī)模以及分區(qū)域目標(biāo)，作為該文件的銜接，在發(fā)展管理計(jì)劃中通過九條管理政策的形式對(duì)其進(jìn)行了細(xì)化落實(shí)。九條管理政策分別明確了住房供應(yīng)、住房的混合、住房質(zhì)量與設(shè)計(jì)、保障性住房、自建房、其他特殊需求住房、住房改造、多用途住房、住房地下室開發(fā)與采光等關(guān)鍵措施，為戰(zhàn)略性政策的實(shí)際落實(shí)提供了堅(jiān)實(shí)的支撐。

針對(duì)重點(diǎn)地區(qū)，英國(guó)地方政府以地區(qū)行動(dòng)計(jì)劃（The Area Action Plan,簡(jiǎn)稱AAP）的形式對(duì)其在規(guī)劃期內(nèi)的發(fā)展進(jìn)行更為積極細(xì)致的管理和指導(dǎo)，海利根鎮(zhèn)目前制定了兩大地區(qū)的行動(dòng)計(jì)劃，分別為Tottenham Area以及the Wood Green Area。重點(diǎn)地區(qū)行動(dòng)計(jì)劃較為注重針對(duì)性與實(shí)施性，以Tottenham Area的行動(dòng)計(jì)劃為例，其包含：目的與意義、地區(qū)特征與挑戰(zhàn)、上位規(guī)劃愿景與定位、區(qū)域性政策制定、鄰里單元與機(jī)會(huì)地區(qū)、實(shí)施與監(jiān)測(cè)等內(nèi)容。AAP的特點(diǎn)可以概括為：向上銜接戰(zhàn)略性政策、因地制宜引導(dǎo)區(qū)域個(gè)性化發(fā)展、向下有效引導(dǎo)鄰里規(guī)劃。

場(chǎng)地分配（Site Allocation）可看作是對(duì)于戰(zhàn)略性政策在空間落位上的細(xì)化與支撐。海利根鎮(zhèn)的場(chǎng)地分配計(jì)劃對(duì)于0.25hm2以上的空間進(jìn)行了落位，并以政策地圖的形式予以明確，可指導(dǎo)開發(fā)者進(jìn)行符合規(guī)劃預(yù)期的開發(fā)、拒絕不符合規(guī)劃的提案、并對(duì)開發(fā)建設(shè)進(jìn)行必要性的促進(jìn)和干預(yù)（如對(duì)增長(zhǎng)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行干預(yù)，以加快交付時(shí)間）。

場(chǎng)地分配一般包括兩種類型，一是總體性的布局與配置，二是明確關(guān)鍵場(chǎng)地，每個(gè)場(chǎng)地代表在計(jì)劃期內(nèi)適合并可用于再開發(fā)的棕地，包括實(shí)現(xiàn)更廣泛的再生目標(biāo)或改善基礎(chǔ)設(shè)施所需的關(guān)鍵場(chǎng)地。針對(duì)各個(gè)場(chǎng)地編制“開發(fā)指南”，對(duì)其土地利用、城市設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)施交付相關(guān)的規(guī)劃要求以政策列表的形式進(jìn)行梳理與明確，為后續(xù)開發(fā)建設(shè)的合理性與適當(dāng)性提供了進(jìn)一步的指導(dǎo)（表1、表2）。

英國(guó)2011規(guī)劃體系的改革實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃層級(jí)的簡(jiǎn)化與事權(quán)的進(jìn)一步下沉，形成了適合其當(dāng)前特征與未來發(fā)展訴求的“新二級(jí)”規(guī)劃體系。其中地方規(guī)劃作為其規(guī)劃體系的基礎(chǔ)層級(jí)，大體具有以下特征。

在經(jīng)歷了多次空間規(guī)劃體系變革后，英國(guó)當(dāng)前形成了國(guó)家—地方兩級(jí)的規(guī)劃體系，國(guó)家層面僅以60余頁的《國(guó)家規(guī)劃政策框架》進(jìn)行框架性引導(dǎo)，覆蓋全面但注重綱領(lǐng)性；地方層面以地方規(guī)劃的形式引導(dǎo)市鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，在立法與《國(guó)家規(guī)劃政策框架》（NPPF）的雙重引導(dǎo)下，擴(kuò)大了地方規(guī)劃再編制實(shí)施層面的地方事權(quán)，在一定程度上保障了規(guī)劃的合理性與規(guī)范性，并且保證了地方規(guī)劃與國(guó)家戰(zhàn)略的一致性。

在既定框架下，英國(guó)的地方規(guī)劃編制呈現(xiàn)出極其靈活的特征，規(guī)劃編制與否、編制形式、成果組織、編制內(nèi)容等均由地方政府與當(dāng)?shù)鼐用駞f(xié)商后決定。從海利根鎮(zhèn)的地方規(guī)劃體系來看，除了必備的戰(zhàn)略性政策部分，其它規(guī)劃內(nèi)容均以可選的文件包式組織，各地方政府可結(jié)合實(shí)際需要，因地制宜地進(jìn)行選擇，從而提升了地方規(guī)劃成果的針對(duì)性與可實(shí)施性。

英國(guó)的地方規(guī)劃實(shí)現(xiàn)了全域?qū)用娴牟町惢芸嘏c特殊地區(qū)的細(xì)化落實(shí)，完成了“政策引導(dǎo)—細(xì)化關(guān)鍵目標(biāo)—明確空間落位—特殊地區(qū)行動(dòng)計(jì)劃—實(shí)施監(jiān)測(cè)”的逐級(jí)深化的規(guī)劃過程，保障了規(guī)劃文件之間互相傳導(dǎo)的順暢性。其中戰(zhàn)略性政策部分注重政策的制定與引導(dǎo)，發(fā)展管理計(jì)劃注重政策細(xì)化后對(duì)關(guān)鍵目標(biāo)的明確，場(chǎng)地分配強(qiáng)調(diào)對(duì)戰(zhàn)略性政策的空間落位的明確，行動(dòng)計(jì)劃則使得特殊地區(qū)的發(fā)展訴求得以保障。從地方規(guī)劃的核心圖紙可以看出，其對(duì)于規(guī)劃管控范圍的全域性與差異性，通過“分區(qū)+要素”的形式對(duì)住房、就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文化休閑、綠地及開放空間等明確了規(guī)劃要求。

結(jié)合當(dāng)下我國(guó)的國(guó)土空間規(guī)劃改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面規(guī)劃作為“五級(jí)三類”體系中的基礎(chǔ)層級(jí)具有極其關(guān)鍵的作用。英國(guó)的地方規(guī)劃及其規(guī)劃體系對(duì)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃有以下啟示。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)的空間規(guī)劃編制是市縣空間規(guī)劃的支撐。我國(guó)地域面積廣闊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均轄區(qū)面積達(dá)220平方公里，即使去除新疆、西藏、青海和內(nèi)蒙古四個(gè)人口低密度省區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均轄區(qū)面積亦達(dá)到145km2，這與英國(guó)地方規(guī)劃的大體轄區(qū)面積相當(dāng)。無論是三區(qū)三線的劃定，還是村莊布局，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的基礎(chǔ)支持，市縣層面的空間規(guī)劃成果質(zhì)量將難以保障。因此，要充分重視鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，通過相關(guān)制度性規(guī)范來發(fā)揮其基礎(chǔ)性支撐作用。

英國(guó)的市鎮(zhèn)財(cái)權(quán)相對(duì)獨(dú)立、事權(quán)比較明晰。我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)較為廣泛但比較模糊，涵蓋了大量上級(jí)政府的指令性任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨著責(zé)權(quán)不匹配的問題。在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革進(jìn)程中，在“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”的國(guó)土空間改革要求下，結(jié)合英國(guó)的空間規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，同時(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅分成比例，有效提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)土空間治理方面的積極性與自主性。只有建立有效財(cái)政支撐下的事權(quán)分配體系，才能全面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和治理水平。

英國(guó)地方規(guī)劃的編制呈現(xiàn)出極強(qiáng)的框架一致性下的多元化特征。從我國(guó)當(dāng)前空間規(guī)劃改革要求來看，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制方式的多樣性，可因地制宜選擇“單個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)單獨(dú)編制”“多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合編制”“鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣市合并編制”。結(jié)合英國(guó)的地方規(guī)劃編制經(jīng)驗(yàn)，除了編制方式上的多樣性，亦可嘗試在內(nèi)容組織方面給予更多的靈活性。如在單一規(guī)劃文件下建立必選性內(nèi)容和可選性內(nèi)容的形式區(qū)分，或采取文件包形式的多種規(guī)劃文件形式，均可提升鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的有效性和可實(shí)施性。此外，宜區(qū)分城市型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，宜針對(duì)城市型建制鎮(zhèn)建立有效的鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制技術(shù)方法。比如規(guī)模較大的鎮(zhèn)，已經(jīng)與城市規(guī)模相當(dāng)，由于行政區(qū)劃改革的滯后，行政層級(jí)上沒有升格為縣級(jí)市，難以有效實(shí)施城市的管理模式。

英國(guó)建立了較為完善的規(guī)劃逐步傳導(dǎo)體系，通過“分區(qū)+要素”的規(guī)劃管控方式，確保了宏觀性的戰(zhàn)略政策得以具體落實(shí)。我國(guó)鄉(xiāng)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃亦充分學(xué)習(xí)借鑒英國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立適應(yīng)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)的鄉(xiāng)級(jí)空間規(guī)劃體系，在事權(quán)財(cái)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，通過空間政策的細(xì)化傳導(dǎo)，提升國(guó)土空間品質(zhì)，確?？臻g規(guī)劃成果能夠有效指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全域建設(shè)和自然資源保護(hù)。

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文章來源：規(guī)劃建設(shè)前沿